政协论坛：准确理解人民政协的非国家权力机关性质

在人民政协的地位和性质上，经常有人将其描述为“非权力机关”。严格地讲，这样的描述是不准确的，与人民政协作为中国政治体系内正式制度和正式组织的情况不相符，也与人民政协对政治生活的现实作用不相符。从我国政治体系有机构成的角度来看，人民政协是当代中国政治体系内的正式制度和正式组织，作为正式的政治组织它无疑享有特定的政治权力。因此，将人民政协定位为“非权力机关”是不准确的，应该说它是“非国家权力机关”。这一性质反映在以下几个方面：人民政协在当代中国政治体系中的地位；人民政协与党的关系；人民政协介入政治过程的方式。
第一，在当代中国的政治体系中，中国人民政治协商会议是国家政权组织形式之外的正式制度和正式组织。人民政协是当代中国政治体系的有机构成部分，处于这一体系之内而不是之外，是这个体系所包含的许多正式制度和正式组织之一。所谓正式制度和组织通常是指具有成文法形式的制度和组织或者具有惯例形式（长期存在和运行）的制度和组织。从新中国成立初期的《共同纲领》、《人民政协组织法》到1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》都确认人民政协是我国政治制度的重要组成部分。而新中国成立60余年来，各级人民政协委员会系统的建制及制度化运行更表明这一组织的重要性和正式性。当代中国政治体系所包括的正式制度主要有：选举制度、人民代表大会制度、行政制度、司法制度、民族区域自治制度、共产党领导的多党合作制度、政治协商制度、基层自治制度等。像其他国家一样，我国政治体系中的正式制度也可分为国家政权组织制度和社会政治组织制度。上述制度中，由于政党制度应对和解决的是社会的政治组织问题，政治协商制度应对和解决的是社会的有序参与问题，这便决定了作为多党合作和政治协商制度的具体组织形式，人民政协不可能像人民代表大会制度那样成为组织国家政权的制度。
第二，人民政协是中国最广泛的统一战线组织。人民政协的性质是统一战线组织，这是人们耳熟能详的看法。但这一看法是从什么意义上讲的？是从中国共产党与人民政协的关系上讲的，是从人民民主专政的制度体系上讲的。
中国共产党把马克思主义统一战线理论与中国国情相结合，开创性地建立了具有中国鲜明特色的人民民主统一战线组织，即由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族及社会各界的代表组成的中国人民政治协商会议。由此，我国的政治制度体系大体包括以下几个系统：一是中国共产党的组织系统；二是国家政权系统；三是中国共产党领导的统一战线系统；四是中国共产党领导的群众组织系统。这些系统共成一体，各自发挥着特定的作用。其中，中国共产党领导的统一战线系统具有不可替代的“传动装置”（列宁语）的作用。周恩来也多次强调政协的这一独特作用，认为政协“可以把政府决定的事情，传达到人民中去，同时可以反映人民各方面的意见，把它集中起来”，是“政府和人民联系最好的一种组织”。
从历史上看，中国人民政治协商会议形成于1949年。它从一开始就是中国共产党领导的统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。即使在第一届人民政协代行全国人大职权时期，它的人民民主统一战线性质也并未完全消失。毛泽东在人民政协成立初期就指出：“中国人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族、各民主阶层、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织”。虽然不同历史时期对人民政协性质的具体表述有所差别，但人民政协统一战线组织性质始终没有变。2004年修订的《中国人民政治协商会议章程》，在总则中对新世纪中国人民政治协商会议的性质和特点作出了明确规定，即中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。
第三，人民政协的基本作用是影响公共政策而非决策。人民政协的非国家权力机关性质很大程度上反映在它的实际作用上。无论是人民政协的主要职能政治协商、民主监督、参政议政，还是每一次政协会议的政治影响；也无论是这政协委员的提案，还是他们的工作视察，概括起来说，这一切的作用都在于影响公共政策，参与公共政策过程，而不是像人民代表大会那样进行权威决策。从政治过程的角度看，人民政协是一个制度化程度非常高的有序公共参与平台。这个平台使各民主党派和各界代表人士的意见和主张在政治体制内得以充分表达，有利于广开言路、集思广益，也有利于形成融洽和谐、生动活泼的政治局面。由此，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将人民政协的公共参与作用与选举制度并列，把他们看做是我国社会主义民主的两种重要形式。社会主义民主形式是一个系统，这个系统包括：党内民主、选举民主、议会民主、参与民主、协商民主、宪政民主等。其中选举民主与人民政协作为具体载体的参与民主、协商民主是公民直接表达政治意愿的民主形式，或者说，它们是最接近于民主本源即直接民主的民主形式。上述“社会主义民主的两种重要形式”就是在这一意义上讲的。
总之，人民政协在中国政治体系中的地位、性质、作用均表明它是一个非国家权力机关。同时，理论上必须重视的是，在代议制度上如何看待人民政协的地位和作用。与实行两院制的国家相比较，人民政协与两院制议会中的上议院（参议院）有一定程度的相似性。比如，像政协委员一样，上议院的议员也多是来自于社会各方面的精英，并且部分国家上议院议员也非正式选举产生等。正因为如此，长期以来，全国政协在外事活动中，通常与其他国家的上议院或参议院相对口。其实，人民政协与西方国家的上议院最大的区别在于是否享有法律上的国家权力。显然，人民政协不享有这样的权力。但是，把人民政协和人民代表大会放到政治过程的视野来看，应该说它们都发挥着代议的作用。或许可以说，在代议制度上，我国已经形成区域代议与精英代议相结合的代议制度。所谓区域代议是指以选区为基础由选民选举产生的代表组成的议会履行代议功能的制度；而精英代议则是指以某种遴选机制为基础产生的社会各界精英履行代议功能的制度。人民代表大会作为宪法确定的国家权力机关，它的“代议”地位无庸置疑。重要的是如何看待政治协商会议的“代议”功能。虽然我们长期将政治协商会议定义为统一战线组织，定义它不具国家权力机构的性质，但从实际的政治过程看，它则发挥着相当强的“代议”作用：各界别精英组成的政治协商会议对国家和区域公共事务的讨论、提案影响着公共政策，进而也影响着现实政治的实际状态。从代议的角度看，中国既非严格的一院制，当然也不是两院制，而是二者的某些特点兼而有之。这一特点正是由人民政协的性质所引起的，正如原全国政协主席李瑞环对政协性质的概括：“说官亦官，说民亦民，亦官亦民，非官非民”。