评拆迁条例:公共决策征求意见方式还需改进和完善

 半个月来，从《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二次公开征求意见，到北京“治堵新政”以及卫生部征集是否在面粉中取消使用增白剂等，都引来公众热议。不过，有记者对比近期几件公开征求民意的事件发现，在征集手段、征集方式、反馈结果上存在差异。有的民意征集活动将网络排除在正规渠道之外、征集结果未得到反馈等。一些民众还担心征求意见过程中走过场。
    公众参与公共决策的讨论、商议，越来越多地走入我们的视野。公开征求民意是政府信息公开的深度发展形式，更是政府信息的深度披露，也折射出国家涉及群众利益事项的决策越来越民主化。但上述公共政策征集过程中反映出的征集结果未得到反馈、民众担心走过场等问题，实际也从一个侧面说明，目前对出台法规政策征求意见还有需要改进的地方。
    对如何征求公共决策意见的程序没有专门规定，给政府在自由裁量上留下很大空间。像现在的公共决策征求意见，绝大部分是在制定完成草案后，再向社会征求意见，很少将公开征求民意的方式用在草案制定之前。比如，北京市交通委员会发布的“北京治堵意见”，以及很多部门法规的征求意见稿，都是有了草案之后再征求民意。
    显而易见，先制定好一个公共政策草案让公众参与讨论，与让公众讨论形成某种公共政策草案后，再继续深入地征求各方意见，这两种参与公共决策的方法可能形成完全不同的结果。给出一个确定的方案让公众讨论，那只是少数人关起门来做的方案，方案已经包含着某种明确的官方意图和利益取向，这时留给公众讨论的空间非常小，广大民众缺少更多的参与权、知情权与表达权，结果中民意的含量就不会高。
    同样，目前对于一些公共政策公开征求意见后，一些意见和建议的透明度不高：一是民众对公共政策提出的意见和建议集中在哪几方面，哪些意见和建议具有建设性、可操作性、有效性等，并没有对外公布；二是民众提出的意见和建议依据什么原则采纳，采纳多少条等，也没有交代。要知道，公众并不满足于有公开渠道提出意见，更关注的，是相关部门对社会意见的态度。如果公共政策征求意见不能公开透明，就会丧失公共决策的立场。
    另外，公共政策征求意见不能将网络排除在正规渠道之外。要知道，互联网传播信息速度很快，内容广泛，它的最大价值在于人们可以轻松地表达民意。网上民意不仅有精英阶层言论，还包括其他各阶层的声音，而网民无论是“灌水”，还是“拍砖”，都凸显出互联网表达民意和制造舆论的优势。在人民日报创刊60周年之际，胡锦涛总书记兴致勃勃地同网友们在线交流时就表示：“通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道。”
    因此，公共政策制定要广泛吸纳民意，平衡各方利益，提升公共决策的民意含金量，不仅需要开辟一个直接民主、程序民主的通道，让政策措施的出台建立在充分的专家评估和公众讨论的基础上，而且还应将征求公众意见贯穿法规政策制定的前、中、后三个阶段。事前公开听取建议，事中征求意见，事后做好反馈。即公共政策制定者和社会大众之间，要搭建起坚固的互动互信平台，把以人为本的理念真正贯穿到公共政策酝酿、制定、实施和完善的全过程，实实在在地问政于民。

  近期，国务院法制办再次公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（二次征求意见稿）》，引发人们关注和讨论。无论这个条例的内容怎样，至少这个再次征求社会公众意见的做法，是很值得称赞肯定的。土地征用、房屋拆迁，这些问题，一直是社会公众关注的焦点问题，也是最容易引发纠纷和冲突的问题，当然，也是过去和当前发展的一个主要方面。忽略不得，轻视不得，简单不得。
    这次征求意见的规定中，房屋强拆的条文有些变化，值得关注和讨论。现行《城市房屋拆迁管理条例》对房屋强拆的规定是：被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。从规定看，是行政强拆和司法强拆双轨制。但在实践中，就是行政强拆为主，或者几乎就是行政强拆。二次征求意见稿的规定是：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。按照这个规定，行政强拆没有了，变成了完完全全的司法强拆。该怎么看待这个由行政强拆变为司法强拆的变化呢？我认为，这个变化意义不大，也不合适。
    由谁去拆迁被拆迁户的房子，这个问题的实际意义，其实没有是否强拆和如何规范强拆的意义大。
    是否一定要强制拆迁制度？这才是根本问题。但这个问题的回答却很纠结。没有强拆，就无法保障城市建设和发展的速度与规模，也就是说城市化会受阻。有了强拆，就容易引发对抗和冲突，甚至是极端事件，以命相搏，社会稳定和谐堪忧。从政治原则上来讲，我们需要保留强拆，但更需要极其严格地规范强拆。需要在强拆与保护权益之间寻找合适的平衡点。换言之，法律上规定的强拆，不能也不应当成为事实上的常态。如果建设项目动辄就是强拆，似乎没有强拆就不能搞项目和城市建设了，长此以往，就会出问题。
    如何才能在强拆与权益保护之间取得一个平衡呢？那就是严格规范强拆，使强拆只是在极少数的情形下使用，使强拆不那么容易使用，使强拆的过程规范文明。这些问题，要得到解决，不仅仅是拆迁制度本身的问题，主要还是补偿标准问题。开发商和政府确定的补偿标准，与被拆迁户的心理预期标准差距过大分歧太多，这些差距和分歧在定方案、协商谈判过程中没有解决，带入拆迁阶段的量又过多，强拆无论如何规范都是暴力与冲突，更谈不上司法强拆还是行政强拆。所以，要想解决强拆问题，首先要解决补偿标准问题。我们在编制规划和拆迁补偿方案的时候，有一个方向是值得完善补充的，那就是引入被拆迁户参与决策的制度。就拆迁方案中的补偿标准问题，完全应该公开，而不是开发商或者政府关起门来做，此其一。其二，可以规定一个比例，被拆迁户不同意拆迁补偿方案的，政府就不批准拆迁补偿方案。这样，减少因为补偿标准差距分歧引发的大量对抗冲突，剩下的问题才是强拆。
    就强拆而言，我认为目前的司法强拆方案不合适，或者说需要改变。
    法院是“文官”不是“武官”，司法强拆，与司法的性质定位不符。过去，我们说公、检、法、司是专政机关，是掌握“刀把子”的暴力机器。所以才在1980年代和1990年代立法中规定了大量的司法强制执行的制度。但是，今天的司法，虽然还有这些性质，但只是其中一方面和一部分。司法尤其是法院的性质和定位，还有另外一个重要的方面，那就是裁判。法院在民事和行政方面，不是什么专政和暴力机器，而是解决纠纷的裁判机关。从这个意义上讲，法院在行政和民事纠纷中，是“文官”性质而不是“武官”性质的定位。让法院去强拆老百姓的房子，与法院的裁判者身份定位不符。
    从规范强拆的要求看，审查裁判与执行集于一身的制度，也是不合适的。法院强拆，肯定要对政府机关的申请进行审查，作出司法的判断。这是在行使裁判的功能。决定强拆后，还得由法院直接去强拆执行，这又是在行使执行的功能。把审查裁判的功能和强制执行的功能集于一身，不但不利于严格规范强拆，反而还会影响法院的公正形象，影响法院的公信力。所以，裁判权与执行权分离，便于监督控制，有利于提高法院的公信力和权威。因此，应当是法院对政府的申请进行审查裁判，如果法院裁判允许强拆的，还是应当由行政强拆来执行。
    从世界大多数国家的法律制度看，由法院强拆执行的模式是没有的。由政府机关作出决定，并由政府机关强制执行的模式也是没有的。通常的做法是，裁判归一个机关（多是法院），强制执行归另外一个机关（行政机关）。审查裁判是非权，与强制执行权的分离，是主要的制度模式，不是合并这两个权力于一个机关，更不是也不应当是反其道而行之，让裁判者去执行，让执行者做决定。