关于创新“三项制度”强化公安管理的实践与思考

胡锦涛总书记指出，“在全部公安工作中，队伍是根本也是保障”。抓队伍不仅要防止队伍出问题，更要激发队伍活力，保障和促进各项公安工作不断创新发展，让人民群众满意，而实现这一目标不仅要有一个敢于管理、善于管理的领导班子，还要有一套科学、精细、有效的管理机制。管理机制不具体、不健全，是当前基层公安队伍和公安工作存在诸多突出问题的主要症结原因之一，只有坚持以人为本，从实际出发完善公安基层管理机制，把管理抓牢抓实抓细，才能真正体现抓队伍促工作“一着棋通满盘活”的效果。
　　近年来，三明市公安机关积极创新运用打招呼、谈话、告诫“三项制度”，抓牢抓实抓细公安基层管理，形成一套科学有效、从细微处着手的管理机制，并将这一做法由队伍管理向重点工作延伸，取得良好效果，走出了一条从小事抓起、从细节入手的公安队伍和公安工作精细化管理新路。本文结合这一实际做法，对完善公安精细化管理机制进行思考，以期达到并提升实践效能之目的。
　　一、三明公安创新运用“三项制度”强化精细化管理的实践特色
　　“三项制度”是指“打招呼、谈话、告诫”三项教育提醒约束工作制度，它通常是对那些有轻微违纪违规行为，没有造成不良影响和后果，尚不够党政纪处分的民警采取的一种行政管理措施。其中打招呼制度是指针对民警中出现的不良倾向和苗头，为及时提醒或制止而采取的一种教育防范措施；谈话制度是指针对民警个人初次有明显违规行为进行谈话教育，责令限期纠正的一种教育防范措施；告诫制度是指经多次批评教育，问题仍未改正，或经查实有轻微违纪行为，尚不够作党政纪处分，进行警示并责令限期改正的一种教育防范措施。“三项制度”的提法最早出现于2003年福建省公安厅出台的《全省公安机关教育防范三项制度》，它将15种民警常见的问题列入“打招呼、谈话、告诫”三项制度范畴，由纪检监察部门来实施。
　　自2007年9月起，三明市公安局针对公安队伍开展创建“无违纪基层单位”活动，一些基层单位领导对队伍问题不敢抓不敢管、个别警务单位的监督工作缺乏有效载体、部分民警自律不严他律不硬等问题，认真研究思考，大胆引用“三项制度”监督手段，关口前移，从小事抓起，从细节管起，作为一种爱警理念，对“三项制度”进行创新改造：
　　（一）细化、扩大“三项制度”的适用范围。2007年11月三明市公安局出台公安队伍管理适用“三项制度”实施办法，对队伍中多发性、常见性、苗头性问题进行分类、细化，由省公安厅规定的15种适用情况细化扩大为27种。
　　（二）下放“三项制度”的执行权限。把执行“三项制度”的权限交给直接带兵的基层科室所队领导，支持鼓励基层科室所队领导主动运用“三项制度”抓队伍促工作。
　　（三）与评先评优等管理措施挂钩。建立与政工部门的协查协审机制，规定民警一年内被谈话两次的，或被告诫一次以上的，本人当年不能评优评先；一年内受过二次告诫的，给予离岗检查反省1周至1个月，当年评为不合格公务员；被执行告诫的民警如无悔改表现的，执行单位可建议政工部门将被执行告诫的民警收回，并调整其工作岗位。
　　（四）规范执行“三项制度”程序。打招呼、谈话必须由单位领导找被打招呼、谈话民警进行个别交谈教育，交谈中领导应明确指出民警被打招呼、谈话的缘由、存在的问题、及时或限期整改的要求，教育内容要记录在案，并填报《三明市公安机关执行“三项制度”登记表》一式三份，一份送被打招呼、谈话的民警，一份留单位领导备查，一份送纪委、监察室备案。告诫除了应按打招呼、谈话的程序办理外，还必须在被告诫民警所在的科室所队内进行通报，被告诫民警应作出深刻检查，提出整改措施。为防止一些单位以个别谈话、口头批评代替“三项制度”，以“三项制度”代替纪律处分，特别规定公安基层所队对民警实行“三项制度”，要召开班子会议讨论决定，并明确由分管所队长或教导员进行谈话或组织所队民警会议进行通报批评；实行“三项制度”的民警，必须按规定填写相应的表格，加盖单位公章，经本人签字并向县级以上公安机关监察部门报备；基层所队或监察部门执行“三项制度”要一事一通报，充分利用简报、网络的形式进行通报，达到警示教育的目的，基层所队和县级公安机关每月要进行一次统计分析，查找倾向性、多发性问题，有针对性采取措施加以解决。
　　（五）以“三项制度”为核心形成队伍管理“五抓创三无”机制。注重从小事抓起，从细节入手，逐步形成以“三项制度”为核心的队伍管理抓领导、抓规范、抓细节、抓典型、抓督察“五抓”和创建无违纪基层单位、无有责内部事故、无有责群众投诉“三无”机制，抓领导重点解决基层领导对队伍不敢抓不敢管问题和领导遵纪守法表率作用发挥问题；抓规范重点解决制度管警问题；抓细节重点解决运用“三项制度”关口前移问题；抓典型重点解决抓两头带中间前拉后推问题，坚持先进典型示范带动，后进典型追赶触动；抓督察重点落实沉得下、定位准、抓得牢的督察机制，促进各项公安工作和队伍管理措施落到实处。从无有责内部事故、无有责群众投诉“小”创建抓起，实现无违纪基层单位的“大”创建目标，使队伍管理更加精细化，队伍监督更加前移化，队伍出问题的小漏洞从细节上得到有效修补。并着眼基层，在派出所、看守所、交警队建立三个“十项制度”，配套出台《问题民警退回制》、《末位民警待岗培训制》等制度，形成一系列对队伍问题抓早抓小抓苗头的监督体系。
　　（六）将“三项制度”从队伍管理延伸运用于公安重点工作。围绕公安信息化、执法规范化、构建和谐警民关系“三项建设”等重点工作，三明市公安局在运用“三项制度”监督管理队伍取得成效的基础上，积极向重点工作延伸，先后出台文件在信息化建设应用、执法规范化建设、城乡社区警务、信访、保密、刑侦、交通安全管理等重点工作领域，运用“三项制度”推进重点工作落实，并支持鼓励各个警种、部门从各自工作实际出发制定实施“三项制度”的细化规定，推动各项公安工作的落实。
　　通过创新运用“三项制度”抓牢抓实抓细公安基层管理，三明公安队伍面貌取得四个明显变化：一是队伍违法违纪现象和涉警信访投诉明显减少。二是人民群众对三明公安工作和社会治安满意率明显提升。居民群众对三明社会治安满意率达94.97％，高出全省平均水平0.25个百分点。2009年三明市再次获得全国社会治安综合治理优秀地市荣誉。三是队伍中涌现出一大批先进典型。市公安局培育选树了以“全国文明单位”和“全国爱民模范基层单位”白沙派出所、“全国工人先锋号”永安刑侦大队、“全国标兵看守所”三明市看守所为代表的重大集体典型及一批个人典型。四是公安精细化管理得到上级领导肯定推广。三明市公安机关创新运用“三项制度”，防范民警违法违纪的做法得到了三明市委、市政府领导和福建省公安厅的高度肯定。三明市纪委专门授予市公安局“三项制度”建设创新奖；福建省公安厅专门在三明召开全省公安纪律建设现场会推广三明市公安机关“五抓创三无”队伍管理监督经验。
　　二、创新“三项制度”完善公安精细化管理机制的体会和启示
　　（一）实施精细化管理是基层公安机关创先争优的重要保证。三明市公安机关运用“三项制度”，完善精细化管理机制的举措，是在总结三明公安基层管理正反两个方面经验基础上推陈出新的。三明公安战线的旗帜——白沙派出所建所50年来，注重细节管理，不断锻造过硬队伍，实现了 50年无违法违纪，1985年至今，派出所共受到省级以上表彰37次，被公安部荣记“集体一等功”，荣获 “全国公安战线模范集体”、“全国廉政爱民公安基层单位”、全国“人民满意派出所”、“全国模范派出所”、“全国文明单位”、“全国公安爱民模范集体”等荣誉称号。三明市看守所因管理不到位曾于1996年12月发生9名在押人员脱逃的特大事故，这个所深刻反思，知耻后勇，从理念、机制入手，对队伍、工作管理进行了一系列改革，现已成为公安部命名的福建省首个“全国标兵看守所”。沙县公安局凤岗派出所曾于2007年6月因管理混乱发生“6·30”协勤人员强奸猥亵未成年少女事件，该所锐意整改，从细节管理抓起，迅速实现了由后进到先进的转变。从这些单位的经验、教训看，管和不管、真管和假管、管严和管松，队伍面貌和工作效果大不一样。公安队伍出问题，其原因在于少数基层单位的管理不落实、不到位，有的是负有管理责任的领导干部自身不正，不敢管理、不善于管理，而相当部分单位松和软的问题来自于管理机制不健全、不完善。管理是抓队伍促工作的关键手段，针对当前公安工作和队伍建设面临的严峻形势，实现公安整体形象的大幅度改善，让党委政府放心、让人民群众满意，必须在选好、用好领导干部，强化民警执法为民教育的同时，坚持下大力抓好精细化管理，在管理上不断创新理念、创新机制，在落实管理制度上不折不扣、常抓不懈，才能有效保证队伍和工作少出问题、不出问题，不断创造让人民群众满意的新业绩。
　　（二）完善公安精细化管理机制要坚持以人为本抓具体。人是生产力中最活跃的因素，管住了人就抓住了管理的根本，公安精细化管理的最主要目标是激发每一位民警的主观能动性，以统一的政治立场和正确、规范的行为履行宪法、法律赋予的义务和职权。在公安机关大力强调贯彻和落实“执法为民”理念的情况下，人民群众对一些地方公安机关不满意，主要原因在于个别公安领导干部和极少数民警违法乱纪，不作为、乱作为，是个别人的行为影响了公安的整体形象。因此，完善公安精细化管理机制，必须关注公安机关内部每个个体，把管理措施落实到每一个具体人员，尽可能遏制住每个人在贪念、欲望引诱下的错误行为，防止具体个人变成危害公安整体的“害群之马”。为了实现这一管理目标，三明市公安机关创新“三项制度”主要抓好三个方面的工作：一是固理念，强化思想教育。引导广大民警牢固树立“执法为民”理念；二是定规矩，规范执法作为。对每个部门、每个岗位特别是执法、服务部门、岗位的行为要求进行具体细化和规范，以制度形式细致明确地告知每个民警做什么、怎么做，不遵守制度将承担什么样的责任；三是强监督，确保制度落实。以“一岗双责”将日常监督责任落实到每个单位中层以上领导，同时以“沉得下、定位准、抓得牢”为理念，整合集中全市公安机关纪检、督察等监督力量，适时开展全市性规模的“铁锚”督察专项行动，指导督促全市公安机关各级各部门落实队伍管理和执法、服务等有关工作的制度和要求。完善公安精细化管理机制要坚持抓好这三个方面并反复推进，坚决纠正不教而诛和放任自流等错误管理倾向，以对具体人、具体行为的精细化管理保证广大民警政治立场和基本职业行为的一致性，防止公安队伍出问题，以统一步调实现公安工作总体目标。
　　（三）完善公安精细化管理机制要坚持把管理权交给直接管理者。在公安基层管理实践中，所队领导是最直接的管理者，他们对基层民警的形象、工作好坏最有发言权。但在以往的管理体制中，他们却没有直接的管理权：进人是上级安排的，他们没有选择权，民警不合格，他们也没有退回权；民警犯错误，处理要报监察部门执行。还有一些单位考评机制不合理、不科学，本来是基层领导主动发现、报告民警错误，而民警被处理后，考评却规定领导要负连带责任。在这种体制下，一些素质不高的民警热衷于走上层路线，不服从基层领导的管理，而少数基层领导也认为对民警管不了或不愿管。在干和不干一个样、干好干坏一个样的状态下，一个单位不仅没有朝气，而且缺失正气，这样的队伍出问题甚至出大问题是迟早的事情。鉴于类似的教训，三明市公安局在实行“三项制度”中，把执行权下放到基层所队领导，同时配套下发对不合格民警实行退回政工部门重新安排工作等制度，并规定对主动管理，发现、报告、处理民警错误的基层领导不负连带责任，鼓励支持基层所队领导大胆管理，有效解决了基层公安机关管理责任与管理权分离的问题。完善公安精细化管理机制必须始终坚持这一方向，确保管理者有责有权开展管理工作。
　　（四）完善公安精细化管理机制要坚持“小事大操作”。细节决定成败。司马光《资治通鉴》以孔子治理政务注重从小处着手为例议论说：“夫事未有生于微而成于著，圣人之虑远，故能谨其微而治之，众人之识近，故必待其著而后救之；治其微则用力寡而功多，救其著则竭力而不能及也。”唯物辩证法认为，事物的质变是量变积累的结果。一个人犯错误，往往是从并不起眼的小事小节开始的。小事小节日积月累就会从量变发展到质变，使问题的性质转化，最后毁了人的一生。打招呼、谈话、告诫“三项制度”是一种警示预防教育措施，从小事小节着手，控制量的积累，从而遏制其发生质变。其着眼于树立一种“从小事抓起，防止民警犯大错误，就是最大的爱警”理念，坚持“小事大操作，大事不操作”的管警原则，即发现民警存在的苗头性、倾向性问题，认真对待，拍肩膀、拉袖子、警示教育在前，如此“大”的操作，是防止民警滑向更大问题，而对于民警违法违纪、触犯刑律的“大事”，则不应去袒护、去上下奔走，而应停止去为其开脱的“操作”，反思我们自身管理中的疏漏。只有以“三项制度”为抓手，把管理关口前移，从小事、小节、小苗头抓起，对队伍和各项工作实行全程精细化管理，才能起到降低队伍管理工作成本，实现防微杜渐的效果。
　　（五）完善公安精细化管理机制要综合施策，系统推进。管理学是系统科学，管理工作是系统工程。三明市公安局在创新运用“三项制度”抓管理中，高度重视以系统、整体的方法来实现管理目标，在队伍内部开展创建无违纪基层单位、无有责内部事故、无有责群众投诉“三无”活动，并以抓领导、抓规范、抓细节、抓典型、抓督察为主要手段，逐步形成以“三无”创建为目标、以“五抓”为手段的队伍管理监督体系，实现公安队伍管理的良性发展。完善公安精细化管理机制，要坚持统筹兼顾，综合施策，系统、整体推进，一方面要求制定近、中、远等不同时期的管理目标，明确管理方向；另一方面要求健全完善制度，充分调动、发挥各级领导和专门监督部门的积极性，落实实时监督，提高监督实效。要统筹抓好队伍管理和业务管理，以抓队伍促工作，以优良的工作业绩反哺社会、回报群众，进一步塑造队伍良好形象，推动队伍建设。
　　三、进一步深化“三项制度”强化公安精细化管理的思路措施
　　三明市公安机关创新管理理念，立足于抓早抓小抓苗头，以“三项制度”管队伍促工作抓落实，着力于基层、机制长久起作用的精细化管理经验，已经取得了明显效果。但不能停留在原有的层面，要看到这一管理机制在执行、操作方面还存在不足，从更高站位、更大层面加以提升、完善，使这一良好运行机制，更加起作用，更加推动公安队伍和业务工作的落实。按照国务委员、公安部长孟建柱在全国地市公安局长培训班上提出的“适应新形势、确立新理念、下好先手棋、掌握主动权”的工作要求，进一步创新“三项制度”强化公安精细化管理应采取以下措施： 
　　（一）完善运用“三项制度”抓队伍促工作，提高实施“三项制度”的系统效用。一是不断拓宽运用“三项制度”落实公安重点工作的领域。积极总结运用“三项制度”管理监督队伍的经验，不断改进不足，丰富完善科学合理管用的做法，积极向抓工作落实方面延伸，在“三基”工程建设、“三项建设”和“三项重点”领域不断探索运用“三项制度”、从小事细节抓起、不断强化工作落实的办法，提高运用“三项制度”强化工作责任落实，促进维稳工作、打击犯罪、治安管防、社区警务、基础建设等各项措施更加扎实的水平。二是着力提升“三项制度”的应用实效。抓住运用“三项制度”及时发现、预防、查纠队伍苗头性、倾向性问题的功效，切实解决实施“三项制度”监督乏力、有的基层民警对处理无所谓问题，进一步深化落实“三项制度”与创先评优、晋升晋级挂钩的规定，明确民警因违犯规定被执行打招呼2次或谈话的，责成其作出检查限期整改，民警被打招呼3次、谈话2次、告诫的，当年不得评先评优，一年内民警被打招呼4次、谈话3次、告诫2次的可退回政工部门待岗培训，当年评定为基本称职公务员。只有从小事、细节上严管重处，才能保证民警及时整改，防止出现受党政纪处理的大问题。
　　（二）加强公安机关领导班子和党的建设，发挥领导班子和党员队伍在执行“三项制度”中的表率和骨干作用。中华优秀传统政治、管理理论强调管理要“择人任势”，也就是要选择人才，以人才效应形成有利于实现管理目标的态势。进一步完善、落实“三项制度”要择人任势，一方面要切实加强公安领导班子建设，使管理者能够担负起管理的责任，在管理工作中愿用敢用会用“三项制度”；另一方面要以党的十七届四中全会精神为指导，加强公安机关党的建设，在党员队伍中开展“定目标、建机制、当先锋”亮岗履职活动，发挥各级公安机关党组织和党员民警在执行“三项制度”中的战斗堡垒和骨干促进作用。加强公安机关领导班子建设，班长是关键，班子成员的表率作用是重点。能不能持之以恒地坚持好、完善好“三项制度”执行运用，处理好宏观管理与微观管理的关系，取决于各级公安机关领导班子的决心和信心，取决于各级公安领导班子成员的表率和统领作用。发挥党员优势抓队伍是公安机关队伍管理的保证，在党员队伍中推行“定目标、建机制、当先锋”亮岗履职活动，就是明确队伍问题从党建抓起、从党员抓起，确定队伍的工作目标、奋斗目标，建立抓队伍促工作的管理机制，将目标责任与每个党员的岗位职责挂钩层层分解落实，定期考核评估，发挥党员先锋模范作用和党组织的先锋堡垒作用，用占公安队伍80%的党员民警先锋模范带动，促成队伍问题“小事”减少，“大事”预防，队伍呈现良性发展态势。
　　（三）把执行“三项制度”与监督工作信息化结合起来，以信息化手段提升执行效果和影响力。深化完善“三项制度”重在监督和执行，有必要建立民警执法廉政业绩档案考评系统，及时记录民警工作得失、评介民警绩效能力，并运用信息化手段进行考核评估，把民警执法过错、工作过错、投诉举报调查情况以及突出贡献、评先评优等奖惩情况实时录入，进行资料积累。这种电子化档案考评系统，与公安警务综合信息系统平台相链接，对民警在如实立案、规范办案、信息采集录入、涉案财物管理、强制措施执行等方面是否存在问题，进行实时监督，实时纠正；同时运用警务监督视频系统，实时记录民警值班备勤、在岗在位、履行职责、警容风纪等情况，并录入民警个人执法廉政业绩电子档案。通过监督信息化平台，督促民警遵纪守法，积累民警的各项表现，为基层民警提拔任用、评先评优提供信息依据。实行队伍监督信息化、一体化评价体系，进一步从微观、细节上强化队伍管理、强化工作绩效评价，强化“三项制度”的应用落实，是提升公安队伍精细化管理水平、塑造良好队伍形象的现实需要，也是打造一流公安队伍的目标要求。锻造过硬队伍、提升能力水平，必须注重民警个体管理监督，运用电子化、信息化监督考核手段，形成对民警工作实绩、执法实绩、廉政实绩、日常表现实时有效监督记载的档案考核体系，降低监督成本，提高监督效率，让民警个人在平等的监督环境下提升素质、展示作为、修正不足。
　　（四）加大正面激励力度，激发广大民警的创新活力。激励是管理的重要方面，恰当的激励可以激发被管理者更大的工作热情和创造活力。实行“三项制度”，管理重点放在防止民警和队伍出问题上，体现了从小事、细节抓起的负激励效应，但仅有负激励抓队伍是远远不够的，在治理队伍“小顽疾”、“小毛病”的同时，还必须加大正面激励的示范引导力度，深入开展好三明市公安机关兴起的“学先进、创品牌、树形象”活动，适应建设创新型国家、创新型公安机关的形势发展要求，在健全激励制度，激发广大民警创新活力上狠下功夫。当前，要切实纠正一些地方公安机关创先评优分配式、福利化倾向，积极创新激励方式，明确激励标准，赋予基层管理者实实在在的激励权，提高激励的精准性、实时性，以激励促进民警的行为养成，以激励推动公安机关各项工作不断创新、不断发展。一是树立示范典型。在基层公安机关不同警种、不同部门、不同岗位分别建立一批业绩突出、作风过硬、执法规范、群众满意的示范典型，形成良好的示范效应，让广大民警学有目标、赶有方向。二是培树重大典型。注重积淀积累，对长期管理有方、形象俱佳、先后获得多种荣誉、群众基础好、口碑好的先进典型进行重点培养，积极选树推举为重大典型，内挖潜力、外树形象，成为一个地方的品牌典型，提高其社会影响力。三是积极创先争优。从组织领导、机制引导、工作导向上鼓励基层单位和基层民警创先争优，勇于在全省、全国同类工作和考评中争第一、当冠军，从创评单项冠军入手，逐步向综合冠军争先迈进，不断提高公安工作知名度和影响力。