建立网吧管理长效监管机制初探

网络文化市场作为新兴的文化市场走过了多年的发展历程，人们对网吧市场的认识褒贬不一。一方面，网吧在促进和推动社会经济发展和科技进步、丰富和满足人们精神文化生活需要、传播有益信息、扩大就业渠道、维护社会稳定等方面具有不可替代的积极作用，网络文化市场已经成为传播先进文化的重要阵地。另一方面，网吧产业在发展过程中还存在这样或那样一些问题，一提到网吧，人们总是把它与火灾、荒废学业、犯罪易发点等字眼联系到一起，尤其是网吧接纳未成年人进入的违规经营行为，使网吧几乎成了众矢之的，网吧问题已成为社会各界和群众关注的热点问题。
　　一、三明市区网吧行业发展和管理现状
　　网吧发展初期，网吧行业多处于“多、小、差、乱”的状态，网吧普遍出现经营规模不大、档次不高、布局不合理等现象。2002年底前，三明市区共有网吧107家，电脑终端台数不足3000台，网吧从业人员约320人。自2002年11月《互联网上网服务营业场所管理条例》颁布施行后，文化部门开始接手管理网吧成为行业主管部门。几年来，文化部门坚持专项整治和平时监管相结合，坚持严管重罚，特别是把网吧接纳未成年人进入作为工作中的重中之重来抓，始终保持高压态势，通过开展“阳光行动”、“零点行动”、“拂晓行动”等方式，采取各种有效措施加强对网吧的监管，同时，强化市场退出机制，对违规经营情节严重的网吧，该吊证的坚决予以吊证，网吧管理工作取得明显成效。目前，三明市区网吧已缩减为53家，电脑终端台数4700多台，年营业额达630万元，年上缴税金82.3万元，安排就业人员416人。三明市区百台以上电脑的网吧有27家，近年有41家网吧对其场所进行了装修，网吧市场逐步走向上规模、上档次的发展模式。
　　二、网吧经营存在主要问题及原因分析
　　1、网吧违规接纳未成年人进入时有发生。这是网吧管理中最为突出、群众反映最大、监管中屡禁不止的问题。分析其原因主要有以下几点：一是网络具有巨大的诱惑力。在网络世界里或看影视、听音乐，或聊天交友、打牌娱乐，甚或有淫秽色情信息及凶杀暴力游戏，这些都对未成年人形成了巨大的诱惑与挑战，而未成年人身心尚未成熟，自控能力差，对网络世界充满了好奇和幻想，致使未成年人沉溺网络不能自拔，有的甚至产生了网瘾。二是受经济利益的驱动。部分网吧业主置“禁止未成年人进入”的警示于不顾，只认“钱”不认“人”，为未成年人上网开“绿灯”、打掩护，千方百计地想从未成年人这一消费群体中赚回成本获取利润。三是家庭和学校的教育引导不力。有的家长责任心不强，自身表率作用差，甚至采用粗暴的方式对待孩子。而有的学校管理教育不严，未能及时发现学生在上课或自习时间擅离学校去网吧上网，未能充分发挥学校计算机室、电子阅览室等上网场所的作用，不能满足学生上网需求；四是有关部门监管不力，执法不到位。有的执法部门人员素质不高，责任心不强，工作机制缺失、履职不力，造成打击违规经营的力度不够。
　　2、超时经营现象普遍。主要原因有：一是网吧业主为获取利润最大化，在网吧推行“吃喝玩睡一条龙服务”，使网迷整夜乐不思返，有的为逃避执法人员检查，甚至在深夜后锁闭门窗关门营业。二是区域管理不平衡。《条例》规定网吧不得在每日0时至8时营业，而国家有关政策又同意北京、上海等九大城市作为网吧管理试点城市，放开营业时间的限制，且一试多年后无结论，造成网吧业主认为国家实行双重标准管理网吧，甚至有的执法人员也认为超时经营不是网吧管理工作的重点而采取听之任之的态度。三是“零时断网”执行难。靠有限的执法人员查处超时经营难度大，网吧“零时断网”才是根本解决办法。三明市区网吧曾定于今年1月15日执行“零时断网”工作，但由于电信技术不成熟，部分网吧“零时断网”后未能及时恢复正常营业，造成网吧业主群体上访。为维护社会稳定，目前，对三明市区网吧“零时断网”采取暂缓措施，待电信技术成熟后予以执行。
3、核对、登记上网消费者的有效身份证件工作未完全落实。主要原因有：一是国人未养成出门随带身份证、去网吧上网应出示身份证等习惯。二是福建省实行网吧上网“一证一卡”制度造成一些网民误解。“一证”是指身份证等有效证件，“一卡”指的是公安部门制作的网络ID卡。按公安部门规定，ID卡凭身份证办理并记录有关身份信息，但ID卡内无人像信息，无法辨认持卡人的真伪，致使ID卡存在转借他人的可能，这在执法检查工作中已屡见不鲜，且上网人员只须刷卡即可上网，甚至某些上网人员还振振有词地说，我这卡就是凭身份证办理的，为何还要出示身份证？三是有的执法人员对这项工作重视不够，在实际工作中只是一罚了事。
　　4、黑网吧（无证经营）问题突出。主要原因有：一是黑网吧隐蔽性强，场所常设在复杂的民居内或城乡结合部，不易被发现，现发现有向农村转移的趋势。二是有关部门对黑网吧打击力度不够，常常是以罚代管，致使某些黑网吧打而不绝，死灰复燃。
　　三、探索建立三明市区网吧长效监管机制
　　几年来，三明市文化部门在上级的正确领导下，在人大和社会各界的有力监督下，在各有关部门的密切配合下，认真开展整顿与规范网络文化市场秩序工作，加强对三明市区网吧的监管，积极探索建立长效监管机制：
　　1、建立宣传教育机制。一是加强对全社会的宣传教育。充分运用各种新闻媒体和宣传等方式，广泛地进行网吧管理有关法律法规的宣传教育，通过邀请新闻媒体记者随行参与网吧管理检查并进行宣传报道等方式，充分发挥舆论导向作用，对全社会进行舆论宣传，营造良好的社会氛围。同时，我们在网吧场所入口处悬挂统一制作的“温馨提示牌”，提醒未成年人和网吧管理人员要遵守未成年人禁入网吧的规定。二是加强对未成年人和学生家长的宣传教育。与教育部门配合，在中小学校开展“远离网吧，从我做起”的宣传教育活动，向中小学生发出倡议书，开展争做“网络文明使者”的签名活动和召开主题班队会等系列活动，并与教育部门联合发出“致广大中小学生的一封信”和“致广大中小学生家长的一封信”，让未成年学生深刻认识进入营业性网吧的危害性而远离网吧，要求未成年学生家长要认真承担并履行好未成年人第一监护人的职责，切实加强对未成年人的家庭教育和管理。三是加强对网吧经营者及从业人员的宣传教育。坚持定期召开网吧经营业主会议，采取以会代训方式，组织学习党和国家有关网吧管理的法律、法规和方针政策，通报违规网吧的处罚情况，增强网吧经营管理人员的社会责任感和守法经营意识。
　　2、建立宏观调控机制。一是总量调控，严把网吧审批关口，从严审批。通过调查摸底，三明市区人口近30万，现有网吧53家，电脑终端4700多台，已足以满足市区上网人员的需求。二是优化结构，合理布局，避免网吧随意搬迁。经济学理论认为，一定区域内经营场所开设密度过大，超过了这一区域内的市场需求，造成市场饱和，必然导致恶性、无序竞争。三是鼓励网吧合并、重组，做大做强，走规模化、品牌化经营之路。网吧做大做强后，如有违规被查处（情节严重将被吊证），这样就增加了网吧违规经营成本，从思想源头上打击和遏制了网吧违规经营行为，迫使业主要加强管理，规范经营。
　　3、建立强化监管机制。一是加强日常巡查，坚持每月最低检查频度。要求对市区每家网吧每月检查不少于5次，对郊区每家网吧每月检查不少于2次，并认真做好日常巡查记录日志工作。二是开展突击检查。在中午、傍晚或晚上及节假日等重点时段，对群众反映的重点网吧进行重点检查。三是坚持开展网吧专项整治行动，特别是在寒、暑假和重大活动期间加大专项整治力度。四是坚持严管重罚，从严执法。坚决执行福建省《全省网吧违规经营行为处罚标准》，进一步规范行政处罚的自由裁量权。
　　4、建立社会监督机制。我们充分利用社会监督来获取信息、改进工作、加强监管、提高效能。一是建立举报登记和及时查处工作机制，我们在新闻媒体和网吧场所入口处多次公布和张贴举报电话，指定专人接听和登记，确保“12318”举报电话的畅通。同时，为更方便快捷地查处群众举报的网吧违规经营，三明市文化稽查队还加入110联动机制，按110联动要求快速反应。二是成立了网吧义务监督员队伍。2008年，我们重新聘请30名有责任心的社会各界人士为网吧义务监督员，并对他们培训、开座谈会，定期与义务监督员沟通联系。三是接受社会监督。为便于群众监督行政执法的公平、公正、公开，我们将违规网吧的查处情况在“三明市文化与出版局”网站和政务公示栏上公布，使文化执法机构和违规网吧始终处在社会监督之下。四是重视和认真办理人大代表、政协委员的提案及建议。邀请人大代表、政协委员和新闻媒体记者随行监督网吧的执法检查，注意倾听社会各界的声音，汲取有益建议，及时调整和改进工作的思路和方式方法。
　　5、建立依法行政、加强执法队伍建设机制。行政执法工作中依法行政是根本，执法人员素质是关键，这直接关系到执法工作的效率和水平。我们注重在加强执法队伍建设上下功夫，一是加强制度建设。我们制定了《文化行政执法责任追究制》、《文化行政执法办案原则》、《文化行政执法公开制度》、《廉洁执法制度》等，用制度管人管事。二是加强教育培训。通过加强严格执法程序、规范执法文书、完善执法案卷、提高执法效能的教育和培训，推进依法行政，规范执法行为。我们定期组织执法人员分析探讨典型案例，采取请进来、走出去的方式对执法人员开展培训学习，努力提高行政执法水平；三是严格执法监督和考核奖惩，推动效能建设。适时调整执法人员的工作岗位，对不适合担任执法工作的人员进行调离或轮岗，对新进人员采取公开考核，择优录取；四是增加经费投入，改善执法条件，增添必备的执法工具和办案设备，以保障执法力度，提高执法效能。
　　6、建立部门密切配合、齐抓共管机制。网吧监管是一项复杂的系统工程，涉及管理部门较多，必须协调各职能部门齐抓共管，综合治理。一是成立了以分管副市长挂帅的全市网吧管理工作协调小组，文化、公安、工商、电信、监察、教育、文明办等13个部门为成员单位，明确各职能部门的工作职责。网吧管理工作协调小组定期召开网吧管理联席会议，各职能部门汇报履职情况，分析网吧管理的形势，针对出现的新情况、新问题，及时研究解决的对策，明确解决问题的责任单位和时限，并在下次联席会议上汇报落实情况。二是建立网吧管理部门信息通报制度，落实行政执法文书抄告制度，便于相关管理部门及时掌握网吧市场的最新动态和管理信息。三是建立文化、公安、工商等执法部门建立联合检查制度。根据工作需要，组织相关执法部门联合进行常规检查或突击检查，增强对违规经营网吧的震慑力。
　　7、建立疏堵结合、加强公益性上网场所建设机制。解决网吧违规接纳未成年人进入的问题，只靠“堵”是不行的，必须正面引导，在“堵”的同时，在“疏”上下功夫，做到堵疏并举，尽可能满足未成年人的上网要求，进一步拓宽未成年人的上网空间。一是发挥市图书馆电子阅览室的作用；二是充分利用学校机房建立校园网苑；三是动员社会力量，运用社区网络资源开办“绿色网吧”。
　　8、建立规范经营、行业自律机制。一是建立网吧行业协会，制定行业协会章程，使协会在政府部门的指导下开展工作，发挥协会的桥梁和纽带作用。二是通过行业协会推进从业规范、服务创新和开展行业自律，进行自我约束、自我管理，增强业主守法经营意识，规范网吧经营行为，提高服务质量。三是通过行业协会开展文明示范网吧评比活动，注意培植和发掘典型，并给予政策扶持和技术帮助，通过发挥文明示范网吧的模范辐射作用，带动整个网吧行业的健康发展；四是通过行业协会，多形式地开展各种社会公益活动，提升网吧的社会形象。