无锡玉祁镇社会保障制度改革的实证分析

无锡玉祁镇社会保障制度改革的实证分析
章兴鸣
（江南大学法政学院  副教授）

　　一、我国乡镇社会保障制度的背景分析
　　当代西方社会保障制度，则始于福利经济学。20世纪20年代产生的福利经济学的代表人物庇古主张国家实行养老金制度和失业救助制度，他们以英国哲学家边沁所提出的“最大多数人的最大福利”这一功利原则为出发点，运用边际效用递减规律，建立了福利经济学的社会保障理论。
　　作为一项社会保障制度，农村社会保障体系的功能也有别于城市社会保障制度，农村社会保障体系所具有的内在功能主要有四个方面：第一，农村居民的收入补偿功能。如农村社会救助和农村社会保险，目的在于保障农村居民的最低生活水平，具有鲜明的扶贫特征。第二，保障农村劳动力再生产功能。通过社会保障提供收人，使那些没有生活来源者和失去劳动报酬者能够维持基本生活，并保证他们得到应有的文化科学技术素质的培养和继续提高，保证劳动力再生产的进程不至于中断。第三，维持农村社会公平功能。市场机制对国民收人初次分配是按投入要素贡献大小为标准进行的，一定程度上的贫富差距也就不可避免。这就需要政府财政配置一部分资源，弥补市场机制的缺陷，以社会保障的形式对农村弱势阶层给予保护，以实现农村社会公平的目标。第四，促进农村社会稳定的功能。农村社会保障作为一种农村社会安全体系，可以保障农民社会成员既能享受基本生存权利的基本生活需要，又能分享到经济发展和社会进步的成果，有利于农村社会的安定团结。
　　与城市社会保障比较，我国目前农村社会保障体系总体上还没有一个较为成型的制度。现行的农村社会保障缺乏建立在权利与义务对等的正式的制度基础，许多地方农村社会保障的实施随意性大，不一定取决于财力是否困难，而在于领导是否重视或仅为了做政绩宣传等其它因素。另一方面，社会保障的区域间差异明显，如农村社会健康保险和农村社会养老保险只覆盖了10%的人口，政府的社会救助、优抚安置和社会福利也非常有限，远远满足不了当前农村经济发展需要和农民的有效需求，面临着诸多难以解决的困难和问题。
　　目前全国和江苏省对农村社会保障体系建设在政策上已有比较明确的要求，但各地在实践上尚处于探索之中。由于经济社会发展水平差异，各地农村社会保障体系建设的现状和趋势也极不平衡。地处江南腹地的玉祁镇的社会保障制度经验，对经济发达的农村地区具有样本意义，即使对经济较为落后的地区也具有标杆意义。本文将对玉祁镇农村社会保障体系创新进行分析和研究，总结经验。
　　二、玉祁镇农村社会保障体系改革创新的实践探索
　　玉祁镇地处长三角腹地农村，是著名经济学家孙冶芳和薛暮桥的故乡，有1000多年建镇史，2007年全镇户籍人口5万多。2005年以社会销售收入155亿元，综合实力列全国千强镇第22位，并先后被评为“江苏省新型小城镇”、“全国村镇建设先进镇”、“全国小城镇建设示范镇”，成为全省乃至全国小城镇建设的“样板”。近年来，玉祁镇在经济快速发展的同时，社会保障工作也取得了显著成效。目前，全镇范围内已建立起比较完备的社会保障制度，实现了社会养老保险全覆盖。
　　(一)临时社会救济与最低生活保障
　　玉祁镇临时社会救济的一个特点，是通过慈善基金会对那些因病、因灾、因残而生活困难的群众实行临时生活补助。为切实帮助贫困对象和弱势群体的生活，玉祁镇早在1987年就成立了福利基金会，制定章程5章13条。1991年发放救济款2.38万元，对268户困难户给予照顾。1997年发放15.09万元，为120户、222人解决因病、因残等原因造成的困难。2002年2月玉祁镇成立了慈善基金会，会长由镇长兼任，分管镇长任副会长，民政助理为副会长兼秘书长，再由若干理事和会员组成。另外，有条件的村也设立了慈善基金。2007年镇慈善基金会的资金来源于社会各界捐款和财政补助，发放救济金50万元。需要临时救济的人员，由本人提出申请，村（居）委会审查，报镇政府批准。救济款发放后，由村（居）委会定期分上半年、下半年两次张榜公布，接受群众监督。
　　从1998年起，玉祁镇就建立起最低生活保障制度。申请享受农村低保待遇，以家庭为单位，由申请人向户籍所在地的村（居）委会提出申请，村（居）委会对提出申请的家庭进行登记，核实其家庭基本情况，并成立由村（居）委会成员，村（居）民代表及其他人员参加的评议小组进行评议，将申请材料上报镇人民政府审核。在镇敬老院集中供养的五保户和优抚对象等特殊人员，由民政部门审核，集中办理享受农村低保待遇的相关手续。对批准享受农村低保待遇的家庭，村（居）委会张榜公布，接受群众监督。
　　每隔数年，政府根据生活水平的变化对最低生活保障线标准作适当调整。自2008年起，城镇居民最低生活保障金由每年每人3600元提高到4200元，农村居民则从2160元提高到3120元。全镇目前有558户纳入最低生活保障线，2007年发放保障金160万元。2004年前，保障资金由区（市）、镇、村级负担，自2005年开始由区、镇两级负担，减轻村级负担。实现保障资金到位率、应保对象保障率和保障资金兑付率达到“三个百分之百”。
　　(二)社会养老保障体制
　　1.社会养老保障体制的探索与发展
　　玉祁镇社会养老保险制度经历了“自办统筹”养老、“老农保”和企业职工基本养老保险三个阶段。
　　第一阶段是“自办统筹”养老。自1983年起，镇办企业职工养老保险（镇统筹）由镇工业总公司负责统筹管理。1990年起试行企业职工合作养老制度，由政府在镇办企业上交利润及管理费中提取一定比例的资金，建立合作养老基金，在年终根据当年经济发展以及物价水平，确定养老金人均发放金额。
　　“自办统筹”办法的试行开了玉祁镇企业职工养老保险的先河，但这种方法缺乏统一的政策依据，受人为因素的影响比大。2007年起镇办企业职工养老保险业务并入镇劳动和社会保障所。参保对象为镇办企业男18—55周岁，女18—50周岁的职工。缴费标准由80年代每人每年80元逐步增加到2007年每人每年4363元，其中集体缴纳3155元，个人缴纳1208元。
　　第二阶段是“老农保”阶段。农村社会养老保险是由民政条线举办的针对农村居民的养老保险制度。从1997年起，由在职职工按相应标准按月交纳养老金，待退休后按月领取养老金。玉祁镇有2500人左右参加此次基本养老保险。由于“老农保”养老金发放金额与银行利率相挂钩，随银行利率变化，吸引力由此逐年减弱。针对此种情况，2002年开始全面并入劳动保障条线举办的企业职工社会保障，“老农保”2005人转入业职工社会保障体系［1］。
　　第三阶段是目前的企业职工保障阶段。玉祁企业职工基本养老保险始于1999年，从2002年起开始实行“五保合一”的企业职工保险，养老、失业、工伤、生育、医疗等五种社保业务的统一办理。要求全镇所有集体企业、外商投资企业、股份制企业、私营企业、个体工商户以及企业化管理的事业单位从业人员，单位必须为其办理社会养老保险，本籍自由职业人员也应参加基本养老保险。
根据玉祁镇相关规定，凡是本镇用人单位的在职职工，由用人单位按规定办理社会保险参保手续，企业社会保障的缴费标准以不低于无锡市社会平均工资的60%为基数(如无锡市2007年社会平均工资为1981元，基数就不低于1189元，即每月1189元)。2004年，全镇745家企事业单位全面依法实行社保登记，同时玉祁本地职工实现了基本全覆盖。至2007年底，参加企业职工基本养老保险的人数达到13074人，办理退休人员1500人。
　　2.“纯农民”的基本养老保险
　　纯农民基本养老保险制度，是对除乡镇企业职工、被征地农民以外的纯农民基本养老作出的制度性安排。
　　根据玉祁镇所在的惠山区政府文件，从2004年10月1日起，玉祁的“纯农民”（未享受任何保险待遇）按规定全面参加农村基本养老保险。凡是具有本镇户籍，且长期居住在农村，从事农林牧副渔生产的居民都被列入基本养老保险对象。老年农民参保后，个人不再缴费，可直接按当地确定的水平按月领取养老金。
　　农民基本养老保险费由个人、集体、财政三方共担，保障水平与经济社会发展状况相适应。缴费基数按区上一年度农民人均纯收入的80%确定，三年过渡到位，缴费比例合计为20%，其中个人缴费比例为8%，区财政承担6%，镇财政和村集体承担6%。老年农民年满60周岁，女满55周岁，按月领取61.8元政府保养金。自2008年1月起提高到85.5元。
　　到2007年底全镇参加“新农保”的农民有7556人，镇村两级征缴基金300万元。
　　(三)医疗保障
　　玉祁镇从2003年起按照“低水平，广覆盖”的原则，积极探索实践农村新型合作医疗保险制度。保险采取“1＋1”方案，即参保群众平时看病均可享受定额门诊结报，既可个人用，也可家庭内互用，同时还可滚存使用；大病住院也可以享受一定比例的补偿，最高可结报30万元。对重病患者每年年终还进行定向医疗协助。采取“政府财政出一点，镇村结算报一点，农民个人交一点”的办法筹集保障基金，每年根据生活水平提高筹资水平。2007年底第四轮合作医疗制度实施时，人均筹资标准达到220元，其中个人交纳100元，行政村补贴15元，镇补贴45元，区补贴60元，企业及工商户按人上交近40万元。据统计，第四轮合作医疗共参保群众29024人，参保率达99.8%。2007年共发生住院医疗费用327万元，报销155万元，占47.4％。在一定程度上解决了“看病难”、“看病贵”的难题。
　　从2003年起，玉祁镇就以新型农村合作医疗为依托，以大病医疗救助为重点，对农村困难群体进行医疗救助。辖区所有五保户、低保对象参加农村新型合作医疗保险的保费都由政府埋单，并享受随保随结的待遇。当年医疗费用超过5000元的五保户和低保对象，以及医疗费用超过5万元的特困对象，到年底还将享受到政府年终一次性医疗救助。
　　(四)失地农民生活保障
　　近年来，随着经济持续快速增长，城市化水平不断提高。大量农业用地转化为建设用地，大批农民失去土地，也失去了赖以生存的基础。从80年代中期起，玉祁镇对征地农民每年以“米贴”“煤气贴”的形式给予一定货币补贴，目前补贴额在1000－1300元／亩的水平。但是，这种办法缺乏统一的政策依据，缺乏长期长效的保障机制，失地农民难免近忧远愁。探索、建立和完善失地农民的生活保障制度，保障失地农民的基本生活问题已经成为影响农村发展和社会稳定的大问题。
　　2005年，在上级文件的指导下，玉祁镇开始试行“以土地换社保”的失地农民生活保障办法，将1982年5月《国家建设征用土地条例》实施以来，村民小组耕地全部征用或征用后人均耕地低于0.1亩（含0.1亩）的村民全部纳入城镇社会保障体系。享受国家公务员和行政事业单位待遇的人员、历次征地时以协议方式安排相对稳定工作岗位并由用人单位办理城镇企业职工养老保障的人员不列入保障范围。
　　对失地农民实行城镇社会保障体时，不同年龄阶段实行不同的保障标准。被征地农民基本生活保障则分三个年龄段进行相应的一次性补偿、保障安置、就业安置和政府保养等。第一年龄段是16周岁及以下的在校学生，实行一次性补偿，补助费标准为6000元；年满16周岁或毕业后，按照城镇新成长劳动力进行管理。第二年龄段是男16周岁以上至50周岁、女16周岁以上至40周岁的人员，主要实行保障安置，纳入企业职工社会保险范围。将其实际从事农村生产劳动的时间每两年折算为一年养老保险缴费年限，折算年限不足3年的按3年确定，最多不超过10年，由劳动保障部门按其折算年限建立养老保险个人账户，可享受社会保险规定的相应待遇；这类人员也可选择就业安置，用人单位接收后与其签订劳动合同和缴纳社会保险费。第三年龄段是男50周岁以上、女40周岁以上的人员，征地前未参加城镇职工社会保障的，可自愿选择政府保养、保障安置或就业安置；实行政府保养的，按月发给保养金，保养金标准最低为每月200元，2008年1月起提高到每月300元。征地前已参加社会保险的由社会保障部门按其农业生产年限折算成社会保障年限，计入养老保障帐户，征地前已享受退休（职）、保养待遇的给予一次性6000元补偿。
　　2005年底，玉祁失地农民社会保障制度的建立，一举解决了历史遗留问题，同时也建立起城乡接轨的保障体系。全镇共有1.51万失地农民参保，涉及到9个村101个村民小组，占全镇户籍人口的33.5%。缴纳失地农民基本生活保障资金4.35亿元，由镇财政分15年向财政保障金专户注资，前三年所需承担7000万元。至此，“全民保障”社会在玉祁镇初步建成。
　　(五)外来人口的社会保险
　　从2002年开始，玉祁镇所有集体企业、外商投资企业、股份制企业、私营企业、个体工商户以及企业化管理的事业单位从业人员，无论是本地还是外地户籍，只要与单位形成劳动关系或已在单位领取劳动报酬的职工，都纳入城镇职工基本养老保险统筹范围。对有固定住所和稳定工作的外来自由职业人员，也可以参加基本养老保险，而且已参加基本养老保险的单位和人员，可以根据规定参加基本医疗保险。
　　凡在本镇有固定住所，有经济收入，没有与用人单位建立劳动关系的自雇流动人员，包括流动就业和弹性就业的外来人口，可以自由职业人员身份参加企业职工基本养老保险，参加基本医疗保险时，可自主选择参加失业保险，不参加工伤和生育保险。根据惠山区的规定，自由职业流动人员缴纳基本养老保险的比例为18%，缴纳基本医疗保险费比例为11.2%，缴纳失业保险费比例为3%。
　　近年来，推进外地职工和个体户参保难度较大，主要原因在于：一是部分企业不愿为外来职工购买社会保险，同时外来职工和个体户由于自身流动性非常大，也没有参保积极性；二是部分用工单位为谋取自身利益最大化，将企业应承担的社会保险费用转嫁到职工身上，加重了职工经济负担，挫伤了职工参保积极性；三是由于城镇职工人均年收入不断增长，养老保险和医疗保险门槛水涨船高，许多外来人员收入较低，无力参保，部分企业单位通常只给生产骨干购买保险，大量一线外来工人则没有享受企业的保险待遇，因此目前“企业已全部参保，但实际参保的人数不多“的情况较为普遍。另外,部分企业主计算工资总额时往往进行瞒报，致使应收的社会保险费用大量流失。
　　针对企业主和部分企业职工参保积极性不高的现状，玉祁镇建立了劳动和社会保障所与镇地税、工商等部门协调工作机制。
　　一是税务部门在企业计提计税工资时把好关，凭劳动社保所核发的用工年检证作为核定人数的依据来计提计税工资。对未办理社会保险参保登记、未缴纳保险费的单位，其计税工资可在税前列支；已办理社会保险登记并缴费的单位，如参保人数少于计税工资人数的，其税前列支工资人数以实际参保人数为核准数。支付临时工工资开具劳务发票要经过劳动部门核查后方可开具。
　　二是对个别企业无视政府文件，多次督促不理睬的，由劳动社保部门上报税务部门采取核定征缴的办法。企业在规定期限内不办理社会保险登记及参保的，由劳动保障部门依据国务院《社会保险费征缴暂行条例》责令限期改正，并依法对直接责任人处以罚款，罚款由直接负责的主管人员和其他直接责任人员个人承担，不得由单位报销。
　　三是工商部门在对企业进行营业执照年度检查时，督促企业办理社会保险并把相关情况报税务及劳动社保部门。办理变更或注销手续时，督促企业依法履行社会保险缴费义务，发现有未履行义务单位的，应将其相关情况通知社会保险经办机构和税务部门。
　　目前，外来人口参加社会保险制度得到了比较好的落实，到2005年底，符合参保条件的外地职工参保率达到50%，2006年基本上全部纳入社保网。
　　三、玉祁农村社会保障体系的发展趋向
　　（一）发展目标
　　随着玉祁农村经济与社会不断发展，工业化进程不断加快，农民收入稳步增长，农村社会保障体系必须相应地改革和完善，根据国家和江苏省对农村社会保障体系建设的部署，结合玉祁农村经济社会发展现状，玉祁农村社会保障体系的最终目标，应是建立起以养老、失业、医疗、工伤和生育等社会保险为主体的，并与社会救助、社会福利和优抚安置有机结合的，覆盖全体农村居民，资金来源多元化、保障水平适度化、保障层次多样、城乡可衔接的农村社会保障体系。
　　1. 城乡可衔接性
　　从社会公正角度出发，农村社会保障体系和城镇社会保障体系应当走向一体化，但从近期来看，尚未具备一体化的条件，而且事实上无论社会经济发展到什么程度，城乡经济发展水平、生活消费水平差异是客观存在的，因此近期在玉祁推行社会保障制度一体化尚未必要，但为加快劳动力双向流动和城乡协调发展，城乡二种社会保障制度应可衔接或者转换，这就要求在制度上首先要有接轨的基础，具体地说两者在基本原则、项目设置、筹资模式、给付方式、基金管理与运营等方面都应实行相同的制度，同时在操作层面制定切实可行的转换方案。
　　2. 保障水平适度化
　　社会保险待遇水平要与社会经济发展相适应，要与政府、集体、个人的经济承受力相适应同时能保障社会成员的基本生活，既不能过高，又不能过低，保障水平过低发挥不了社会保障应有的安全网、减震器的作用，保障水平过高，会破坏市场机制的作用、降低社会成员参与劳动的积极性，助长懒惰，同时导致财政负担过重，这也是英国、瑞士等西方国家“福利病”的警示。
　　3. 资金来源多元化
　　从终极目标来看，农村社会保障资金的筹集必须着眼于多渠道，按一定比例由政府、集体、个人共同负担，多方集资不仅有利于保障制度的自身完善，形成多元的保障行为主体，发挥多方面搞好社会保障的积极性，而且就保障基金分配而言，通过分担比例的划分，即再分配过程，有助于进一步处理好国家、集体和个人之间的利益关系“只有国家、集体和个人三者共同参与，合理负担，才有可能建立起完善的、稳定的农村社会保障体系”。
　　4. 保障层次多样性
　　一般说来，社会保障应该由三个支柱支撑，第一支柱为政府强制性的基本保障方案，向绝大多数公民提供基本生活保障，在这种制度中侧重社会再分配第二支柱为强制性的补充保障，强调个人、企业或集体责任，第三支柱为自愿性的附加保障，使生活水准进一步得到保障。从我们国家社会保障改革实践来看，建立多层次社会保障体系是发展方向。根据玉祁农村地区实际情况，玉祁未来农村社会保障制度同样应由基本保障方案、补充性保障计划、附加性保障计划三个层次组成。
　　（二）路径选择
　　农村社会保障体系是保证社会安全与经济发展的各种社会政策措施的总程，它由相互联系和相互制约的若干子系统所组成，这些子系统主要由社会保险制度、社会救助制度、社会福利制度和优抚安置制度组成，其中社会救助是基础，社会保险为主体，社会福利和优抚安置为补充。
　　1. 以社会保险制度作为农村社会保障的主体
　　农村社会保险，不仅要包括养老保险、医疗保险，也应包括失业保险、工伤保险、生育保险和残疾保险。没有这个网络作为屏障，社会救助制度将不堪重负。因此应把农村社会保险制度的建立和正常运行作为整个农村社保制度是否已经建立并良好运行的根本标志。
　　2. 以社会救助作为农村社会保障的最低层次
　　农村社会救助制度的保障对象是农村社会贫困者，并以使贫困者能维持最低生活水平为目标，包括救助项目主要包括孤寡病残救助、贫困户救助、自然灾害救助等。它是最低层次的社会保障制度，是保障社会安全的最后一道防线。
　　3. 以社会福利作为农村社会保障体系的最高层次
　　社会福利制度是政府保证全体社会成员获得基本生存权利，并在此基础上能够随着经济的发展、社会的进步而逐步提高物质文化生活水平、增进个人福利的一种社会保障制度，包括大力发展教育、卫生、残疾人等方面的各种设施和服务。
注释：
［1］ 目前全镇尚有500参保人没有转入企业职工社会保障而继续实施“老农保”政策。