关于进一步深化改革 推进开发园区体制机制创新的思考

关于进一步深化改革 推进开发园区体制机制创新的思考

郭忠国

经过十多年的发展，我市开发园区建设取得了令人瞩目的成就，为我市的经济建设和社会发展做出了突出贡献，开发园区管理体制建设也取得了一定的进展。在新的形势下，如何适应开发园区“二次创业”的需要，如何深化开发园区管理体制改革，进一步推进开发园区体制机制创新，是一个十分紧迫而又重要的问题。     一、我市开发园区体制机制现状     经过多年的建设和发展，开发园区已基本形成了相对独立的创新型行政管理体制和运行模式。     一是更新了管理理念。在开发园区管理体制改革过程中，为社会、为企业、为纳税人服务的理念比较突出，特别是近年来，为创造良好的投资环境，各开发园区把投资者依法从事生产经营，获取理想回报作为自己管理服务的目标，“亲商、择商、安商、富商”意识不断强化。     二是转变了政府职能。在体制机制建设过程中，开发园区都不同程度地实行了政府职能的转变，政府逐步从原来包办一切的做法中解脱出来，初步形成了“小政府、大社会、小机构、大服务”的格局。尤其是3大开发区，一些替代原来政府职能的中介机构正在形成，如经开区相继成立了规划设计院、人才交流中心、律师事务所等中介服务机构。     三是精简了管理机构。开发园区的一大特点是机构设置综合化，按照管理内容的需要尽可能精简机构设置。如多数开发园区都不设产业部门，对区内企业的服务、管理、指导基本上由经贸局（处）一个部门来施行，既精简了机构人员，又在很大程度上方便了与企业的沟通。     四是建立了新型的用人和收入分配制度。各开发园区在干部制度、收入分配制度和考核评价制度等方面进行了积极的探索和实践，推行了竞争上岗，双向选择，全员聘用（任）制，工作人员公开向社会招聘考录，实行了绩效考核及末位淘汰制等一些有利于人尽其才的用人机制。同时开发园区还积极探索和实行新型的分配办法，打破人员学历和身份的界限，根据不同岗位的任职要求确定收入层级。     五是提高了工作效率。开发园区率先在全市减少审批环节，简化办事程序，实行“一站式”服务、“一门式”服务、“一条龙”服务，受到企业欢迎。     六是积极推进社区管理体制改革。随着开发园区区域边界的扩大，失地农民和社区人员逐渐增多，开发园区承担和管理的社会事务越来越繁重，各开发园区对此进行了积极的实践和探索，如经开区将农村社会管理体制转变为城市基层管理体制，根据人口、项目、道路和规划发展情况，将全区7个社区整合成4个大社区，撤村建社区委员会，实现了社区管理社会化和社区服务、社区经济发展市场化“两化运作”的城市社区管理新模式。     二、当前开发园区体制机制面临的主要问题     随着开发园区发展建设的不断深入，开发规模和管辖范围的扩大，原有的体制和机制优势已难以适应发展的要求，同时还出现了一些新的问题需要研究解决。     1、体制和机制没有完全摆脱传统模式的束缚。一是开发园区内“条条管理”方面面临增加机构的压力，存在与一级行政区趋同的趋势。二是依靠行政手段管理经济和社会事务的现象仍然存在。由于多数开发园区内还没有建立起完善的中介服务体系，一些本该运用法律手段或者通过社会中介组织解决的问题，被归口到开发园区某一部门或通过设立新机构进行管理，出现了新的“政企不分”苗头。三是开发园区相对集中单一的经济管理职能有向综合多元化转变的趋势，社会事务性工作的压力逐渐加大，机构人员增多，分工越来越细，精干高效的管理架构面临膨胀的压力。     2、新型的用人和收入分配制度还不完善。一些开发园区虽然已建立了新型的用人和收入分配制度，但有的还没有完全落实到位，人员能上能下、能进能出的竞争激励机制在某种程度上来说还没有真正形成。一些县区工业园区前期进人大都是行政调配，人员素质偏低。有的开发园区人员呈现“一高一低”现象，即：本地人所占比重高，大专以上学历的人员所占比重低，人才结构不尽合理。个别开发区存在人员过度膨胀问题，在管委会拿工资的就有400人之多。在收入分配方面，有的往往依据身份或学历确定，对岗位要求考虑的不够。考核体系不健全，收入结构中与绩效挂钩的部分权重较小，收入未拉开档次。缺乏有吸引力的激励政策，不利于一些高素质人才的引进。     3、创新基础不扎实。一是从产业来看，多数开发园区产业配套水平较低，经济规模和综合实力还不强，大企业偏少，好企业偏小，招商引资规模较低。一些开发园区缺乏合理的产业规划，产业集中度也较低，产业带动作用和特色产业优势不足。二是从招商引资来看，开发园区长期形成的依赖增量土地招商引资的格局还没有得到根本扭转，一些新的招商思路和方式还不完善。一些园区在建设初期追求进区企业的数量，忽视项目规模和技术含量，早期引进的一些项目产业层次相对较低，市场竞争力弱。三是创新服务体系还不完善。多数开发园区尚未建立起为企业成长全过程提供服务的中介服务体系和咨询服务网络，一些中小企业缺乏有效的信息沟通平台，不能及时掌握最新科研动态及外部市场需求等。     4、融资渠道单一。长期以来，园区建设资金主要依靠政府投入和抵押贷款，融资面临困难较大。     5、土地节约集约利用有待进一步加强。一些开发园区土地集约利用率不高，亩均投资强度、土地产出率较低，土地闲置现象依然存在。对土地开发和利用缺乏有效的长期规划，追求用地面积和规模。     三、推进开发园区体制机制创新的思考     1、坚持按照“小政府、大社会、小机构、大服务”的要求，创新行政组织架构。要按照“精简、统一、效能”的原则，加强编制管理，将机构设置和人员编制通过法定程序固定下来，防止出现机构、人员膨胀。在对开发园区编制和总量控制的前提下，可赋予园区确立内设机构的自主权。对一些可由社会自我管理和调节的社会事务，要通过完善社会中介服务体系，实行社会中介服务、行业管理，不能通过变相的方法，设立新的事业或其他机构管理，避免出现新的“政企不分”。     2、继续完善新型用人和收入分配制度。健全竞争激励机制，继续推行和完善“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”制度，实行“干部聘任制”和“员工聘用制”，并在一些操作环节上进行细化和制度化，减少直至消除人为因素影响，真正建立起“干部能上能下、人员能进能出”的人才引进机制和庸才退出机制。继续深化收入分配制度改革，打破学历和身份界限，按照岗位和责任、贡献大小来确定收入，调整收入结构，增加收入中与绩效挂钩部分的权重。对国有及国有控股企业管理者试行年薪制。要在制度上创造公平竞争的用人环境，建立公开、公正、公平、细化、量化的考核体系。     3、拓宽融资渠道。要改变以往单纯依靠通过银行抵押贷款进行融资的模式，积极探索开拓新的融资渠道。一是通过深化改革，对所属公司和企业资产实行重组和优化，成立具有投融资功能的开发公司，以企业为主体融资和通过股权转让融资。二是积极争取发行企业债券，运作企业上市，运用资本市场融资。三是要协调各商业银行扩大对园区企业的贷款规模，鼓励地方金融机构增加对园区成长性好的中小企业流动资金贷款。四是鼓励、支持和引导社会资本、民营资本和境外资本，投资园区基础设施等重大项目。     4、创新节约集约用地模式。一是要继续加大力度清理闲置土地，注重盘活现有建设用地，挖掘存量建设用地潜力和规范高效用地，对逾期未开工的项目用地要及时收回，安排其他项目用地。二是走内涵式扩张的路子，引导企业利用现有土地增加投资、扩大生产规模，提高土地利用率。三是对新入区的企业要严格把握投资强度，对达不到投资强度要求的项目原则上不供地，可通过租赁标准厂房等形式来解决。四是要推进工业项目用地向开发园区集中，用地计划向发展形势好的园区倾斜。     5、探索综合执法创新。要改变现行的分散执法模式，赋予园区综合执法职能，将文化、卫生、环保、土地、城市规划等职能归并为一个机构，由各专业部门授权执行，变分散执法为集中执法，提高行政执法效率。     6、创新社会管理模式。要剥离一些不必要的社会管理职能，减轻园区管理社会事务负担。按照实行民主自治的原则，探索社会管理的新模式。     7、加强队伍建设。重点是加强对员工的学习培训，提高队伍的综合素质，特别是思想政治素质和政策业务水平。 （作者系市发展计划委员会主任）