关于政治协商的若干思考

关于政治协商的若干思考

 

姚钦华

中共十七大报告号召全党，“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”联系2005年、2006年，中共中央两个5号文件的颁布，其中许多重大理论命题在人民政协、统一战线系统，在学术界、理论界都引起广泛关注。现就政治协商及其他相关问题谈一些粗浅体会。

中国共产党关于政治协商的思想与实践既一脉相承又与时俱进。早在新民主主义时期，中国共产党建立“三三制”抗日民主政权时，毛泽东同志就提出，“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”1946年1月，中国共产党同中国国民党、中国青年党、中国民主同盟和无党派社会贤达五方，在重庆召开“政治协商会议”，开了我国政治协商的先河。中华人民共和国的成立，更是我国协商民主的标志性成果。毛泽东同志多次指出，我们党和政府是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府，有大事召集各民主党派代表人士开会，共同协商、讨论和决定。1954年全国人民代表大会制度建立，毛泽东同志又明确指出，“有了人大，并不妨碍我们成立人民政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要，”并明确把“协商国际问题”、“协商候选名单”、“提意见”作为政协五大任务中的三大任务。在此前后，周恩来同志也反复强调，“协商”这两个字非常好，它包含了民主精神，新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论，政治协商是新中国新民主的一个特点。这就清楚地表明了政治协商是我国实现人民民主的重要方法。统一战线的内部关系是经过协商来调整的，国家事务中的重要问题是协商成熟而后决定的，国家的选举也是经过协商提名的。

进入新时期，1989年12月，经与民主党派协商，中共中央制定颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》；1993年宪法修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入了宪法；1995年中共中央批转了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》；2005年、2006年，中共中央又接连颁布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》，对新世纪、新阶段加强我国多党合作和政治协商制度建设作了全面部署。这两个中央文件明确提出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”“中国共产党同各民主党派的政治协商”，“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”是政治协商的两种基本方式。

从上述的简略表述可以看到，中国共产党关于政治协商的思想与实践既一脉相承又与时俱进。政治协商的形成是中国新民主主义革命胜利的成果，是中国革命统一战线发展的产物；政治协商在今天中国的发展，是我国改革开放和全面建设小康社会的必然要求，是建设中国特色社会主义民主政治的必然结果。“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造”，这一结论同样适用于政治协商。

现行的政治协商可以看作是对历史传统的借鉴，对兼听则明政治智慧的吸取，对中国共产党群众路线的继承和对取得高度共识的重视。政治协商就其本义来讲，是不同利益方面的社会政治代表通过协商讨论，在重大问题上求得一致。可将其归纳为平等讨论、求同存异、兼顾各方、优化决策四个方面。

政治协商是实现人民当家作主的一种重要形式。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》指出，人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的重要形式。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民行使当家作主权利的根本途径和最高实现形式是人民代表大会制度。人民通过自己选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家事务、管理经济、文化和社会事务的权力。同时，我国还实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在这一制度框架中，凡国家大政方针、领导人选、法律法规等的协商、制定和执行，各民主党派、各界别和各方面人士都可以参与，充分发表意见建议，反映各自利益诉求，并最终影响决策。这种协商不但实行于决策之前，而且存在于决策执行过程中，使人民当家作主的实现，通过由“谁来执政的协商”和“如何执政的协商”充分体现出来。两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会是人民当家作主的权利。可以说，以“协商”为基本特征的多党合作和政治协商制度，和以“选举”为基本特征的人民代表大会制度互为补充、相辅相成，共同构成了人民当家作主的两条重要渠道。

政治协商的两种基本方式。如上文所说，一种是中国共产党同各民主党派的协商；一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。有关政治协商的内容、形式、主要程序，中共中央文件都作了明确规定。这其中第二种即是我们从事政协工作者通常所说的政治协商。人民政协由三十多个界别组成，所以这种协商体现了更大范围、更大包容性的政治协商。

政治协商的两种基本形式相辅相成，互为补充，既有区别，又都有一明显的共性，即中国共产党主导。中共中央明确提出，“政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分”，“坚持中国共产党的领导是多党合作和政治协商的首要前提和根本保证，”“各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署、协调并组织实施人民政协的政治协商。”综上所述，在政治协商中，中国共产党作为决策者既是协商的对象，更是协商的主体。中国共产党“代表中国最广大人民的根本利益”，而不代表一党私利或少数人利益，因而能够在主导协商中充分尊重多数、照顾少数，兼顾多方、维护全局。这种主导，是平等参与中的主导，不同意见中的引导，充分协商中的决策。

协商、政治协商。早在1980年全国政协五届三次会议，小平同志就提出，人民政协是巩固和扩大我国统一战线的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。20世纪九十年代，人民政协确立了团结和民主两大主题。1991年，江泽民同志首次提出选举投票和充分协商是我国社会主义民主的两种重要形式。2004年通过的政协章程修正案，又增加了人民政协“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要内容。”2006年2月，中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》是站在党和国家工作的全局，从我国整个社会主义民主政治建设的大局来谋划制定的。如关于民主的两种重要形式。《意见》强调，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商”，这里的主语是“人民”，因此它讲的“协商”不仅限于人民政协或各民主党派，而应当包括更宽广的内容、范围。有专家提出，“协商”至少包含以下四点内容：它与我国多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系；它与人民代表大会、政治协商会议“两会制”的政治体制基本架构相对应；它以在重大决策前通过协商讨论、广泛听取各民主党派、各界代表人士、社会各阶层的意见为特点；它是一种国家民主形式，是社会主义协商民主。所以，《意见》所讲的“协商”有别于我们通常所说的政治协商，有专家又将其表述为“协商民主”。对于人民政协来说，政治协商、民主监督、参政议政三项职能都可以看作“协商”的范畴。

当今中国，协商作为一种民主形式广泛地存在于经济社会政治生活的各个方面、各个层次。不仅多党合作和政治协商制度中有协商，而且在人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度以及中国共产党的党内民主、公共管理等多个领域都有协商。所以，在我国现阶段，协商主要有以下几种形式。政治协商，主要发生在国家政治生活层面，由中国共产党主导。社会协商，主要发生在政府公共管理范围，如社情民意、反映制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度等。立法协商，即在人大立法方面广泛征求民意，反映和综合社会各方面的利益需求。基层协商，主要发生在社会自治领域，如基层民主，恳谈会等。

就政治协商而言，有政治协商制度，这是从国家政治制度、政治体制层面而言；有政治协商的两种基本方式，这是从社会主义民主的实现形式而言；有政协三项职能之政治协商，这是从人民政协履行职能的角度去认识，着重于工作层面，三者有区别，又有机联系。

加强人民政协的政治协商。想着重谈两点。一是中国共产党主导。《意见》明确要求，“各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施”。政治协商的要旨在于决策前的充分协商和讨论。胡锦涛同志强调，把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。根据上述要求，地方党委要按照总揽全局、协商各方面的要求，把人民政协的政治协商纳入全局中统一部署，要形成制度、落实到人。

二是人民政协主动。其一，主动向党委提出政治协商的议题、形式和方案，主动与党政部门沟通联系，讲究工作方式，加强跟踪落实。其二，积极组织相关调研，深入基层、深入实践、深入群众、深入研讨，为协商准备高质量的意见、建议。其三，以制度和程序为保障，推进制度建设、完善程序建设，切实把一系列文件的规定落到实处。

当然，人民政协的政治协商也有不断完善、不断深化的问题，其议题、其内涵、其形式、其运作都在不断发展。

新时期政协工作的行动纲领

 

叶允丹

　　

胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。”这段论述，对加强人民政协工作提出三个层次的要求。第一个层次强调推进政协的制度建设；第二个层次强调完善政协的机制建设；第三个层次强调政协的自身建设。下面就这三个方面谈谈本人学习的体会及思考。

一、支持履行职能，推进制度建设。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。人民政协作为中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协走过的五十多年历程可以看出，人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能取得了重大工作成效，发挥了不可替代的重要作用。这其中制度的保障是极为重要的。根据党的十七大报告的要求，要支持人民政协履行职能，推进制度建设要做到三个必须：

必须充分认识制度的重要性。政治协商制度作为我国的基本政治制度是人民政协履行职能的制度保障。支持人民政协履行三大职能，是建设社会主义政治文明的必然要求；是巩固党的执政地位，提高党的执政能力，实现党委、政府决策民主化、科学化的客观需要；是中国特色社会主义事业按照科学发展观的要求不断推向前去的重要基础。同时，这也是社会主义制度自我完善和发展的迫切需要；是团结各族人民、动员一切力量将社会主义事业不断推向前去的重要保证。只有充分认识基本政治制度的重要性，才能在具体工作中去强化落实，去推进发展。

必须大力坚持基本政治制度。从人民政协走过的路来看，各级党委、政府在坚持这项基本政治制度中作了大量卓有成效的工作。各级党委、政府在坚持这项基本政治制度中都按照中央精神相继出台了相关的文件，为人民政协履行三大职能提供了工作保障。在具体工作过程中，都想方设法按照相关文件精神为政协履行职能创造工作条件。应该说人民政协之所以取得了重大的工作成效，道路越走越宽广，与各级党委政府的认识到位、制度落实到位、工作措施到位是分不开的。当然在人民政协履行职能的过程中也有一些不尽如人意的地方，一些基层党委政府对这项基本政治制度的落实还不到位，对人民政协还存在着一些片面的认识等等。这也正是党中央在十七大报告中强调要支持政协履职的重要原因。

必须在坚持中发展。我国现在正处于一个历史新的起点上。新的历史时期、新的历史阶段使社会各阶层的结构发生了重大变化，社会利益调整的需求也在日益强烈。人民政协在这新时期新条件下如何更好履行职能，基本政治制度怎样进一步推进落实，是各级党委、政府必须回答和解决的问题。这也面临着发展、创新的问题。在我国，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的范围十分广泛，并且有一整套具体的制度和措施。随着形势的变化，社会各阶层的结构变化，经济利益结构的调整都将对相应的制度和措施提出新的要求。这就要求各级党委、政府必须把握形势的发展要求，在坚持基本政治制度的同时不断推进，使其注入新的内涵，体现时代要求特点，体现出更加强大的生机和活力。

二、纳入决策程序，完善监督机制。

把政治协商纳入决策程序，这是人民政协工作的一大突破，体现了党中央对人民政协的高度重视。这是推进社会主义民主政治的重要标志，是完善民主监督机制的重大举措，是提高政协参政议政实效的重要手段。要理解好这第二层次的建设，必须把握好以下三点：

纳入决策程序。“纳入决策程序”，虽然只有六个字，但政治份量非常重，理论内涵非常深。体现了社会主义民主政治的大步推进，是人民政协工作由“柔”到“刚”、由“虚”到“实”的重大转变。这是切实提高基层党委、政府思想认识，切实把人民政协用在议大事、谋大政上，切实解决人民政协履职中遇到困难、阻力的重大指针，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

完善民主监督机制。民主监督要有制度来体现，还要有机制来保障。这样民主监督才可以落到实处。党中央强调要完善政协民主监督机制是基于：一、民主监督不是花拳绣腿，必须在政协履职中真正体现出来；二、民主监督机制不够完善，人民政协民主监督职能还不能很好体现出来；三、完善民主监督机制既要靠政协自身的努力，更需要基层党委、政府的重视、认同，使其完善。

提高参政议政实效。政协参政议政的实效，本人认为应体现在党委、政府决策前、决策中、决策后，这整个决策过程。具体体现在：其一，党委政府行使决定前，政协有否参与，提出合理建议是否得到采纳；其二，政协提案在具体落实过程中重视了没有，问题解决得是否理想，是否达到要求；其三政协的提案质量高不高，能否在相关工作中切实起到作用。总的来说，决策前的“参与”、决策中的“议政”、决策后的“评政”以及对提案的重视程度、提案质量的高低等应是参政议政实效的衡量标准。

三、加强自身建设，发挥重要作用。

党的十七大报告给了政协很高的位置，为政协提供了良好的工作环境。政协的重要作用是否得到发挥，就要看政协自身的工作水平。党的期望和政协工作自身的需要，都要求政协必须加强自身建设。加强自身建设，须在三个方面下功夫：

完善工作制度上下功夫。要着力加强政协机关建设，进一步提高政协机关工作人员的责任意识、服务意识和大局意识；要以加强政协机关工作制度建设来带动政协工作制度建设；努力使政协机关工作人员在政协委员中起到模范作用、桥梁纽带作用、参谋作用。政协机关工作人员应是做好政协工作的排头兵；政协机关应是做好政协工作的支前站。政协机关工作人员要能为政协各项工作的实施做好基础性、前期性和具体性工作。政协应在工作创新上下功夫，在工作中提炼出好经验、好做法，根据形势的发展探索和建立健全相关的工作制度和机制。

提高委员素质上下功夫。党和国家对政协工作寄以厚望，给予重托。政协委员是政协工作的主体。打铁还需自身硬。政协委员来自各界别，是各界别的精英，但政协委员对政协工作并不是全都熟悉、全都精通。特别是换届一过，相当多的是新委员，对政协职能并不是通过一两次培训就会有很大成效。如何一届接着一届干，一届干给一届看，继往开来，不断推进？这就必须在提高委员自身素质上下功夫：一，严要求，勤学习。政协委员要严格要求自身，真正树立政协委员的光荣感、使命感、责任感；要认真学习，刻苦钻研，学好政协文件，吃透相关精神，切实担负起神圣的使命。二，重民生，抓重点。政协工作与民生息息相关，要把反映民生问题摆在第一位。要能审时度势，抓住重点，写出高质量、高水平的提案和建议。三，有原则，能灵活。政协委员的提案必须符合党和国家的要求，符合大政方针，能围绕中心，服务大局，这是原则。但在具体履职过程中要有一定的灵活性，做到促落实、常沟通、懂宽容、善谅解。

在四个要点上下功夫。党中央要求政协要在协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局四个要点上发挥重要作用。政协有自身优势。如何突出优势抓住四个要点，发挥重要作用，这是政协必须思考和持之以恒，不断强化的重点工作。当前宁德市委、市政府做出“环三都澳区域综合开发”的重大战略决策，市县区政协如何在这个大局中去协调关系，汇聚力量，建言献策，以真正发挥作用，这也是政协落实十七大精神的实际行动和具体举措。

总之，深入学习领会党的十七大精神，是当前政协的重要任务；深入贯彻落实党的十七大精神，是做好政协工作的重要基础。让我们统一思想认识，用实际行动来推动政协的制度、机制和自身建设，在新的历史起点上，全面推进政协工作，以切实发挥政协在社会主义民主政治中的重要作用。