建立农村社区组织 推进新农村建设

建立农村社区组织 推进新农村建设

 

谢元清

　　当前新农村建设正如火如荼推进，各地对新农村建设有许多大胆的尝试与创新，并取得良好成效。本文根据农村工作实际，分析建立农村社区组织、实现农村社区化管理的可行性、必要性，并提出一些设想。

    农村社区组织的历史演变

　　一个村落，就是一个社区，就有公共事务，就需要社区组织。过去虽然没有“社区组织”这个概念，但适应一家一户经营体制建立起来的“理事组织”依然存在，像过去几乎村村都有的村庙、姓氏单一村的宗祠以及社学等，这些组织肩负着修桥补路、调解争讼、制定村规民约等公共事务，具有一定的经济实力和号召力。如庙会可以发动全村捐款、捐物，开展大型的民间活动；宗祠有“祭田”“祭山”等公共产业；社学最早则为官府倡导下兴办的“学人课艺、绅耆讲睦”之所，即相当于现在的学校，后来社会纷乱，则逐渐演变为“群防群治”性质的组织。据考证，三元里抗英，一百零三乡农民就是由当时的社学组织的，闽北稍有历史的村也都有社学，现在农村许多中老年人仍然把公共活动场所称之为社学。农村理事组织对外作为政府联系村民的桥梁、纽带，对内作为村民管理公共事务、规范维护生产生活秩序、协调化解内部矛盾、促进农村稳定的理事机构，起到了政府组织不可替代的作用。

　　新中国成立后，过去一些行之有效的农村理事组织被逐渐弱化，取而代之的是以适应“大锅饭”体制建立起来的“生产队”。“生产队体制”虽然不适应农村生产力的发展，但由于其集“生产、收入、分配”于一身，在对农民和农村公共事务管理上却是相当有效，相当便捷的。“大锅饭”解体后，“生产队”改为村民小组，村民小组不属于一级组织，一些地方农村社区事务管理处于“真空”状态。

成立农村社区组织的必要性

　　（一）村民自治的“先天不足”，需要社区组织补充完善

　　农村现有村委会组织大多脱胎于“大锅饭”时期的“生产大队”，《村民委员会组织法细则》规定“大的村可以设置几个村委会。”而目前村委会自治规模普遍过大，人口多的数千人，辖十几个自然村。自治规模过大，村民感触不到“小团体”利益，觉得村委会兴衰与己无关，没有把村委会当成是自己的组织，仍然存在吃“大锅饭”思想。村委会自治规模过大，村民之间、自然村之间，自然村与村委会之间的利益差异大，村民自治难以形成共同意识，自治功能难发挥，村委会名曰自治，实际上成了一级“准政府”。“自治难”还大大增加了村委会自治成本，致使村委会除了支付村干部工资等“非生产性开支”外，难以腾出更多资金兴办公益事业，村民对此有意见。

　　目前，村民小组只设小组长一人，既没有办事场所，又没有工作经费，作用难发挥，一些地方农村社区事务处于“真空”和“失管”状态，上级有关政策传达到“行政村”一级，就很难再传达下去了，即出现所谓“断层”、“村梗阻”现象。

　　（二）新农村建设呼唤建立农村社区组织

　　农村社区组织是党和政府联系群众的桥梁和纽带，失去桥梁、纽带，党委、政府就难以掌握村民的“脉搏”，村民的诉求也就没有一个畅通的反映渠道，农村工作就没有落脚点，。

　　农村社区组织是农村的“基础性组织”，没有“基础性组织”，成立其他社会、产业组织，必然是舍本而求末；各个部门诸如宣传中心户、计生中心户等伸向农村的“腿”，也将成为无源之水，无本之木，难以发挥作用。

　　一个村良好道德风尚的形成，决不是依靠以个人身份出现的少数乡村干部的“外力”能起作用的，它必须有由村落中“长者”、“智者”组成的“名流社会”，通过形成社会舆论来约束、规范群体行为。

　　农村分田到户后，各人“自扫门前雪”，农民处于一盘散沙状态，一些诸如不赡养老人、乱倒垃圾、侵占公共物产等本应由道德、舆论约束的事，由于没有社区组织，形不成主流意识与舆论，而失去约束。一旦侵占公共物产之类的事失去约束，让刁钻者占便宜，不良导向便开始起作用，歪风邪气由此抬头。

　　新农村建设绝不仅仅是农民致富问题，如果农民富了，一幢幢房子盖得很漂亮，而村落街不像街，路不像路，甚至垃圾成堆，村民没处休闲、没处娱乐，夜幕降临，昏暗的灯光下这里一堆，那里一撮，扔骰子、拔杆、赌博……这绝不是我们为之而奋斗的新农村景象。

　　党中央提出用先进文化占领农村思想文化阵地，这种占领不是抽象的，而是有形、具体的。农村思想文化阵地的占领、农民素质的提高、农村人居环境的改善、良好民风的形成、农村的稳定等都必须依赖于农村社区组织去落实，去实现；农村的公共卫生、修桥补路等公共事务也必须依靠社区组织去办理。

　　（三）村民的事让村民作主，能最大限度地释放自治能量

　　村民的事由村民作主，能使各种矛盾最小化。比如，低保户的评选、救灾款物的发放、征地款的分配等等，这类事只有让农村社区组织去办理，才能发挥村民相互监督、互相制衡作用，保证公正、透明，把矛盾化解在基层。

　　村民的事由村民作主，能最大限度地释放自治能量。只有在农村社区较小的范围，兴办事关每个村民切身利益的事，义务投工、投劳、投资才能成为可能，才能以最小的投入获得最大的效益，甚至办成平时想办而办不到的大事。

成立农村社区组织的设想

　　（一）划分农村社区，成立村民理事会

　　村民小组，是以生产资料——即土地为依据维系隶属关系的，改革开放30年来，农民新建房、新村规划、灾后重建等，村民小组之间的居住界线已完全打乱，特别是有多个村民小组的大村，各个村民小组的村民已完全混居在一块。

　　因此，农村社区应以村民居住地为依据按街区重新划分，每一个社区成立村民理事会，选举德高望重、热心公共事务的3~5人作为理事，设理事长（或称会长）一人；理事会之下，按街区15~30户设一小区，每个小区设一小组长（或称片长）；大的村可视情况划分若干社区，成立若干村民理事会。

　　要通过启用公章、建立账户、制定理事会章程等，来规范理事会管理，使其真正运作起来，建立起一个党和政府联系村民、反应便捷的“全覆盖网络”。

　　（二）建村馆，解决村民无公共活动场所问题

　　村民理事会不是无形的空中楼阁，它必须依托一定的“载体”来承载，这个载体即为“村馆”（或称村民“议事馆”、“村公馆”、“文化大院”等）。当前一些地方农村兴起建祠堂热，有些祠堂还添置锅碗瓢盆，作为族人办红白喜事之所，因而深受欢迎，相关部门还研究推广祠堂文化。一族一姓能建起一座规模宏大的祠堂，作为党和政权的末梢组织——村民理事会，为何不可建一个休闲、娱乐、议事之所呢？目前，农村大部分“公共活动场所”为30多年前“生产队”时期遗留下来的谷楼、凉亭之类，大多已破烂不堪，而且还有相当部分村没有公共活动场所。因此，从某种意义上说，建村馆是农民最欢喜、最迫切，并且有立竿见影之效的实事之一，是新农村建设的一个重要抓手。

　　村馆应集休闲、娱乐、议事等多功能于一体，以“民办公助”为主，充分调动村民参与的积极性。村民居住分散的村，可在适当地方设置村民憩息点，增设长椅、长凳之类。新村规划、灾后建新村等应预留公建用地。

　　村馆不仅是村民议事、活动之所，更重要的是党和政府伸向农村的有形阵地，这一阵地作用发挥得好，农村工作将为此翻开新的一页。

　　（三）转变村委会职能，探索设立村公所的可行性

　　现有村委会已由过去“摊粮派款”的管理型，转变为服务型，农村实现社区化管理后，“行政村”一级的职能更多的是协助政府搞好管理、服务，农村组织架构设置的变革已越来越突显。村民委员会组织法没有规定村民自治的规模，因此，可以探讨由村民理事会成熟后过渡为村委会，在此基础上增加中间层次：将现有村委会改为村公所，作为乡镇政府的派出机构，或作为政府的一个驻村点。

　　实行农村社区化管理后，“农村工作难”有可能“迎刃而解”，乡镇政府一级的事务将大大减少，从而能够抽调相当数量的乡镇干部下派到村公所。况且，目前政府财政已负担相当数额的村主干财政补贴，同时，建立村公所后，其辖区还可以进行调整、撤并，从整体上说，设立村公所不会增加干部职数和政府的财政负担。

　　成立村民理事会后，村民小组还应暂时保留，因为农村兴修水利、开设机耕路、分配征地补偿款等还应以村民小组为受益单位。村民小组可探索向产业协会之类的组织转变。

　　总之，建立农村社区组织是个新生事物，有条件的地方可以进行试点。只要方向是对的，加上脚踏实地的工作，就有可能取得成功，获得上级的支持，从而找到开启“农村工作难”的金钥匙