强化对”一把手“的监督是防止腐败的关键

腐败是人们当前普遍关注的一个热门而又沉重的话题。腐败从本质上说，是剥削制度、剥削阶级的产物。在现代社会中，腐败的基本特征是“用公权谋私利”，根源在于公共权力的失控。十八世纪法国思想家孟德斯鸠说过：“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到有界限的地方才休止。”因此，要防止权力的滥用和异化，就必须突出权力监督这个核心，特别是对在具体单位负有重大责任的“一把手”权力运作的规范、制约和监督，以确保其能够正确行使手中的权力。那么如何才能有效地对单位“一把手”实施权力监督呢？
    一是对重大权力进行分解，用集体的权力来制约个人的权力。
    众所周知，“一把手”是一个单位的最高领导，在班子中处于核心地位，在决策中处于主导地位，在执行决策中处于指挥地位。因此，“一把手”权重，决定他是最需要监督的；同时“一把手”位高，也是最难监督的。要搞好“一把手”监督，受到要着力解决“一把手”说了算的突出问题，纠正“主官定筐子，常委做样子，看斯集体研究，实质长官意志”的做法。邓小平同志早在80年代初就深刻指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委；党委的权力又往往集中几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”历史的教训说明：进行权力的合理分解，特别是对某些过于集中的权力适当分解由不同部门（单位或岗位）行使，避免权力集中在某一机关、某一部门、某一环节，集中于少数人，以至一个人，是加强前例制约的先决条件。
    为此，要严格限制“一把手”的权力，明确区分决策权、执行权和监督权，并使之相互制约，形成一个合理的、协调的统一结构，在制度约束下，使权力由个人掌握而转向由组织（集体）掌握，为防止“一把手”权力滥用创造条件。同时，还必须遏制权力的“越位”。在现实生活中，造成权力滥用的主要现象就是权力运行的“越位”。因此，我们除了要花成本进行制度建设外，还要投入资源来维护制度的权威，严格依法行为，照章办事，真正做到谁“越位”谁就必须受到处罚。
    当然，进行合理的权力分解，特别是对重大权力进行分解，确实可以大大降低“一把手”垄断专权的可能性，但由于决策人数越多效率越低这一普遍的逻辑，我们又必须看到，在按照对重大群力进行分解，用集体的权力制约个人的权利的思路进行制度设计以及规范实际操作时，可能带来的另一些负面效应，比如增强办事拖拉的官僚主义作风，降低办事效率，加大会议成本，削弱我们党集中统一的优势等等。但这仍然无法回避如何创造条件避免使这些可能的负面效应转化为现实性的问题。因而，在设计分权监督制度以及规范具体运作时，关键是既应该充分注意到其中暗含的腐败机会，又不要把合理分权，科学配置权力看作一个孤立的措施，而应将其看作是构成社会主义民主制度的一个有机组成部分，看作是真正贯彻民主集中制的坚实的基础。这样合理的权力分解就将不仅不会以牺牲效率为代价，而且还将是领导部门连接与高效的工作目标内在统一的有效保证。毫无疑问，我们所追求的，是要真正破除与民主制相悖的个人高度集权的认知型体制，最大限度的实现建立在社会主义民主政治基础上的集中统一优势。
    二是大力推行办事公开制度，用群众的民主权利制约少数人的权力。
    “一把手”权力运作不规范，缺乏透明度，是导致办事不公乃至诱发腐败的重要原因之一。因此，要切实打破神秘化，提高透明度，使权力在群众的视线重运行，用群众的民主权利制约少数人的权力。
    公开才有公正，知情才能参与。公开办事实质是公开用权，不仅要公开办事内容，而且还要公开办事程序，特别是及时公开办事结果，通过公开以谋求扩大群众参与对权力运作监督的范围和程度。
    就公开办事的内容而言，首先是在涉及“一把手”如何用人？如何花钱？这样的核心问题上，要实行“阳光政策”，避免“暗箱”操作。在某种意义上说，用人的腐败是最大的腐败。就一个国家而言，影响国家腐败程度高低的重要因素是政府官员的道德水平的质量，而国家政府官员的质量又与他们的选拔制度、包括选拔程序等有着密切关系。在一个任人唯亲风气盛行的国家，或是政府职位公开或秘密出售的国家，其官僚队伍不可能具有竞争力。因为在这种环境下，成功往往靠的是利用关系或向上级行贿获得的优势而不是实际表现，这将很容易受到腐败的攻击。同样，一个单位的主要领导，在干部使用上滥用职权，就会形成不正确的用人导向，腐败一个单位的风气。因此，群众对“一把手”的监督，必须要进入到干部使用工作中，关注他在这方面做得怎样。同时，还必须监督“一把手”在行使财权方面是否规范。而“用人”与“花钱”往往是密切联系的，比如，有的单位管钱管物的人员，往往是领导的“放心人”，他们依附于领导的感情和权力，让怎么办就怎么办，由此导致严重腐败现象的发生。
    其次，对于凡是广泛人民群众普遍关心、事关全局、影响较广的重大决策等，也都应向人民群众公开信息，广泛征求意见，主动接受群众的监督。因为每一次重大改革措施出台，具体实施细则的制定，都意味着利益与机会的重新分配，要确保这种变动的公正性，是真正代表了广大人民群众的根本利益，不是一句空洞的口号能够解决的，而是要在广大群众充分参与、充分理解、支持的前提下，在改革措施获得“合法性”基础上实现的。再一个社会治理方式越来越制度化的社会里，制度的设计制定是否真正得到人民的同意，这不仅关系到人民群众的切身第一，而且涉及到人民群众是否真正实现了当家作主权利的问题，这绝不能含糊其辞。
    当然，推行办事公开制度，主动接受群众的监督，并不等于监督的实现，这还涉及到群众的主体意识，民主监督能力等方面的问题。实事求是地说，当群众的民主意识和政府参与意识极低，人们大都还无法正确理解和正确行使宪法赋予各种民主权利时，人民监督的实现程度始终是有限的。但尽管如此，推行办事公开制度仍然是强化权力监督的重要前提条件之一，同时，广大群众也只有在不断参与民主实践的过程中，态度培养自己的民主意识，增强民主监督的能力。
    三是加快岗位轮换步伐，用流动的权力制约相对稳定的权力。
    毋庸讳言，一个人特别是“一把手”在一个有权力的岗位上干的时间越长，发生违纪问题的概率就越大。加快岗位轮换步伐，用流动的权力制约相对稳定的权力，其实质就是要避免一个人在太长的时间里拥有最高权力，避免公共权力部门有太多的个人色彩，这样的制度安排，在民主实践中被证明是行之有效的。因此，必须下决心扫除各种障碍，真正把干部交流的路子走开，并将其制度化。
    四是加快理顺现行的权力监督管理体制，突出重点，以谋求最佳监督效果。
    建立完善有效的权力监督管理制度和机制是不可能一蹴而就的。
    改革本身就表现为一个过程，甚至我们还会发现许多改革方案，如果从纯粹理论的角度看，或许并不坏，但问题的关键是，要获得成功取得实效则需要十分苛刻的条件，而恰恰在这一点上，我们并不具备。因此，尽管我们今天已经出台许多有力改革的措施，比如，最近颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》等，但我们仍不得不面对我国当前不甚完善、有效的权力监督管理制度和机制的现实。
    那么如何加快理顺现行的权力监督管理体制，抓住重点，以求在防止权力滥用方面，实现收益最大化呢？对于具体部门的“一把手”而言，一个较为现实可行的选择是，重点强化上对下的监督。这并不是说纪委监督、群众监督、党内监督都不重要，而是就目前而言，监督最顺畅、最有效的还当是上级对下级的监督。历史的经验告诉我们，只有权力相对独立的主体，才能真正发挥监督作用，对监督者来说，权力运用的相对独立性是必备的条件。就现实而言，上级领导部门，特别是上级职能监督部门最有条件成为人、财、物相对独立的监督主体，因此，只有他们能够大胆履行职责，对滥用权利的监督对象真正做到铁面无私、敢于监督、严肃处理，也能在现行的体制下解决监督者无法有效监督，被监督者限制监督者履行职权的问题。从实践看，一些单位的主要领导都有很强的对上负责意识，他们不怕下面不满意，就怕上级有看法。上级批他他“买账”，下面批他他“算帐”。我们应该正视这一现实，以一种无私的态度理顺监督体制。上级领导部门特别是职能监督部门应该把任免权、管理权与监督权一致起来，谁用的干部谁监督，这是应责无旁贷的事情。
    最后需要强调指出，以上每一重大措施的提出均有其特殊的视角，这也就必然有其难以避免的局限。因此，只有将这些措施整合成一个系统，才能使它们各自的长处得到实现，不足得到弥补，真正起到强化对“一把手监督的实际效果。
　　　　　　（作者：上海财经大学人文学院副教授）