农村土地制度改革调研

农村土地制度改革调研

市委党校  张成理

土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。随着农产品供求关系的变化，改造传统农业，发展现代农业，已成为农业发展的必然趋势。总结农村土地制度改革的经验，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地流转制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。

　　一、农村土地制度改革的历史进程

新中国成立后，我国废除了地主阶级剥削的土地制度，经历了四次大的变革，逐步探索建立起农民集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

第一次变革：从封建地主所有和租佃经营向所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制变革，实现了耕者有其田。1949年9月第一次全国政治协商会议通过的《共同纲领》，要求有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，实现耕者有其田。1950年通过的《中国土地改革法》，为这次土地制度变革提供了法律依据。到1952年底，全国普遍建立了农民所有和农村家庭经营的土地制度。土地革命使农民成为农业生产的主体，实现了农业劳动力与生产资料的有机统一。从历史的角度看，这一制度安排适应了当时农村生恢复产力的客观要求。

第二次变革：从所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制向土地集体所有、集中统一经营的土地制度变革，确立了农村土地公有制。为了促进农业生产专业化分工协作，实现土地资源优化配置， 1953年开始了农业合作化运动，在不改变土地个体所有权与经营权的基础上，将土地等生产资料作股入社 (初级农业合作社)，由合作社统一经营，农民按劳取酬，年终进行土地分红。1955年又掀起初级农业合作社向高级农业合作社转化高潮，即农民将土地所有权和经营权无偿入社，农民成为合作社的劳动者，形成所有权与经营权相统一的合作社集体所有、集体经营土地制。1958年夏秋之际开始的人民公社化浪潮，推动形成了“三级所有、队为基础”的土地所有制，实行队内统一经营、独立核算、按工分酬的经营管理体制。这种一大二公的农村土地制度，在建立之初对促进农业生产发展发挥了一定积极作用，但在技术落后条件下搞集约化生产、分配的平均主义和农产品计划流通制度，严重挫伤了农民生产积极性，逐渐形成农产品全面短缺的局面。

第三次变革：从集体所有、集体统一经营向所有权与经营权适度分离的集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制变革，彻底打破了高度集中的计划经济体制。1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在坚持集体所有制的前提下，将土地承包给农户经营，极大地解放和发展了农村生产力。

第四次变革：从土地承包经营权不得转让向允许农户在承包期内依法流转土地承包经营权变革，稳定和完善了农村土地制度。1988年12月通过的《宪法》修正案，解除了土地使用权流转禁令。在第一轮土地承包到期后，国家延长了耕地、草地、林地承包期，通过《土地管理法》和制定《物权法》、《农村土地承包法》等，明确家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以法律形式将改革开放以来农村土地制度改革的成果确定下来。从总体上看，建立在土地公有制基础上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，基本适应了中国特色社会主义市场经济的要求。

　　二、农村土地制度改革的主要经验

土地制度是农村生产关系的主要内容，牵动着整个农业、农村和农民的神经。改革开放以来，从基本国情出发，尊重农民首创精神，把解放和发展农村生产力作为第一要务，持续不断地完善农村土地制度，积累了一些必须长期坚持的成功经验。主要经验有五条：

第一，坚持土地公有制不动摇，确保公有制为主体、多种经营制度并存的基本经营制度。中国特色社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地是农村的主要生产资料，只有坚持农村土地国家所有和多种形式的集体所制，才能确保农村经济制度的公有制性质。在稳定和完善农村土地制度的过程中，虽然农村土地使用权的实现形式日益多样化，但始终坚持了农村土地制度的公有制性质不动摇、进一步深化农村土地制度改革也不动摇这根底线。

第二，坚持完善农村基本经营制度不停步，使农村生产关系始终适应生产力的要求。纵观我国农村土地制度变革的历程，每一次变革都是生产力发展的结果，每一次变革都不同程度地促进了生产力的发展。随着农业发展方式、组织形式和经营模式的变化，必须不断完善农村土地制度，赋予农村基本经营制度新的内涵，激发农业生产要素更大的活力，促进农村生产关系高级化，实现农业生产现代化。

第三，必须坚决维护农民的根本利益不放松，保证农产品供应充足。土地作为农业基本生产资料，不仅是国家粮食安全的重要保证，也是农民的命根和饭碗。中国无农不稳，农民无地不稳。维护和增进农民利益是农村土地制度改革的出发点和落脚点，在操作上必须把制度创新和维护农民根本利益结合起来。农村土地制度改革不但要适应农村生产力发展的根本要求，而且要确保农民收益稳步提高。

第四，必须切实尊重群众首创精神，循序渐进推进农村土地制度创新。农民是农村生产力中最活跃的因素，是土地的直接生产经营者，农村土地制度必须反映农民发展生产的根本要求。我国历次农村土地制度创新，都是基层群众在生产实践中首先进行试验，积累经验后，通过国家政策或立法措施向全国推广，逐步建立新的土地经营制度。继续推进农村土地制度改革，仍然要发挥群众的创造力，采取农民自发探索与政府推动相结合的办法。

　　三、现行农村土地制度存在的矛盾和问题

随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础性作用。“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。目前我国农村土地制度所确立的农地产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，农地产权主体模糊、权能残缺等内在缺陷不断凸现，导致农村土地的流转困境。

（一）产权不清晰，农民的权益容易受到侵害。

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功地使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。土地承包拉开了我国农村的改革的序幕，土地承包调动了亿万农民的生产积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。但在我国，现行的农地产权制度存在一定缺陷，其主要表现为：土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整。

目前农村土地所有权主体呈现多样性。就我国的现行法律来说，尽管规定农村土地的所用权归集体所有，但各级管理处置权却由国家掌握，集体所有名不副实，再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地使用方面的监督、管理和调控能力也就非常有限了。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的。一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利，导致农村土地的主要产权实际上由国家掌握。从产权内容来看，农村土地所有权不完整，现行法律只将占有权和部分使用权赋予集体经济组织等农村土地的所有权人，并且限定了使用方式即发包给集体经济组织成员，所有权人并没有农村土地的收益权和处分权。从土地承包经营权来看，一方面，现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利；另一方面，法律又禁止使用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。

当前，为适应发展现代农业需要而在农村推进的土地流转，特别是在我国中西部广大传统农业区，由于城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限，以及农民自身知识技能储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，土地对他们兼有生产和社会保障双重功能，可以说是生命的依托、生存之本。在这些地方推进土地制度改革和土地流转，必须按照中央政策要求，矫正农村各级干部多年来形成的工作惯性视角，厘清农民对土地流转中的土地产权、经营权和流转收益权的困惑与担忧，立足围绕农业增效、农民增收这一主题，实现土地经营权良性流转、转出成果。

（二）土地资源零碎化，不利于规模经营和集约化生产。

为了充分体现社区成员平等取得土地使用权的权利，农村土地承包采取按人口平均分配土地的办法。按人口均分土地的制度安排，由于我国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。这种多地块、小面积、分散狭小的经营规模，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必然造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背，特别是与当前大力发展现代农业、提高农业效益相冲突。

（三）没有统一的土地流转市场，承包经营权流转不顺畅。

在我国，农地流转主要是指农地使用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地使用权的流转。随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口，从事非农产业将不可逆转，这样就产生了土地流转的客观需要。

农地使用权流转主要是农民自发的,政府或集体组织协调和服务缺乏,流转往往在亲戚、朋友、邻居间进行,交易成本大,流转关系不稳定,同时也限制了土地流向边际产出率高的使用者。在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下,由于农民个人或家庭获得土地流转收入较少,其积极参与市场的动力不强,在市场交易谈判中也就容易处于不利地位,最终因与预期存在明显差异,土地流转失败可能性较大。

建立农地使用权流转中介组织的作用在于发挥专业机构的优势,规范和畅通市场交易,促进农地资源的优化配置。而现实情况是中介组织不健全，土地流转的信息不畅通、不及时，无法真正建立起土地供给者与土地需求者之间的桥梁，导致统一的土地流转市场很难形成。由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权，造成农村土地承包经营权流转难。有意愿出让的农民找不到租赁者，而一定经营能力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。

土地流转的中介组织不健全主要表现在缺乏土地测量评级，土地评估以及从事土地信用，融资和保险等的中介服务机构。使土地的跨区域流动难以实现。现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权，而且采取转让的方式流转土地承包经营权必须经过发包人同意，土地承包经营权流转还存在很多无形的制约。

（四）法律法规体系不完善，操作的随意性较大。

从立法来看，目前仅制定了农村土地行政管理、所有权归属、土地承包经营等方面的法律法规，相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范，下位法超越上位法的现象还在一定范围内存在。从法律法规的内容来看，重实体规定轻程序规定的问题比较突出，不同法律法规之间关于所有权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突，难以有效规范农村土地的生产、使用、收益和处置等活动。从法律适用来看，由于多部同位法交叉规范农村土地关系，以及法律法规对农村土地关系的一些规定比较模糊，出现了一些部门、地方选择性地适用法律法规的问题，难以维护法制的统一性和权威性。

此外，户籍制度改革、农村综合配套改革以及支农惠农措施等制度和政策调整，使农村土地制度和经营体制的环境正在发生深刻变化。农村家庭人口自然增减，不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势；大量农民转移就业，造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题；同时，城镇化和工业发展大规模征用耕地，土地征用制度不科学，导致土地承包纠纷不断增多。

目前农村土地制度存在的问题，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不规范导致的，还有一些是经济社会环境变化引起的，从根本上解决这些问题，必须进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。为解决农村土地制度面临的突出问题，近几年有关部门和地方大胆探索，积累了有效的做法和经验。如正在推广的集体林权制度改革，允许把森林、林木和林地使用权作为抵押、担保、出资入股的条件。

四、农村土地制度改革的基本着力点

统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础作用。为此必须建立归属清晰的农村土地产权制度，构建市场化土地承包经营权流转机制，形成有序流畅的土地承包经营权流转机制，健全以法律为手段的农村土地权益保护制度。

第一，建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度。目前农村土地实行国家所有制和劳动群众集体所有制相结合的所有权制度，其中国家所有的农村土地交由集体经济组织经营，劳动群众集体所有制包括农村集体所有、村内两个以上农民集体所有、乡镇农民集体所有等三种形式。进一步明确农村土地所有权主体，可以考虑由县级人民政府代表国家行使国家所有的农村土地所有权，科学界定农村土地所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共管理职能分开，简化农村土地所有权主体结构。在此基础上，适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。

第二，探索建立农村土地使用权评估制度。尊重农民对承包土地的长期使用权，发挥市场在农村土地使用权价格形成中的有效作用，借鉴我国固定资产评估的经验，考虑农村土地的功能，建立以市场为基础，现代评估方法为手段，职业化、专业化、社会化的评估机构为依托，完善的法规体系为保障的农村土地评估制度。经过科学评估确定的农村土地使用权价值，可以作为转包、出租、互换、转让、抵押担保、出资入股的定价基础和确定征地补偿的主要依据。

第三，逐步建立农村土地产权流转市场。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台，遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。

第四、正确划分政府和市场在农村土地管理中的作用。进一步转变政府职能，减少政府对农村微观经济的干预，发挥市场促进农村土地资源优化配置的作用。政府应通过制定法律法规、土地利用规划等，调控农村土地用途结构，，保证国家粮食安全；依法进行农用地转用审批和监督检查，维护农村土地使用权市场秩序；出台相关政策，引导农村土地集约化经营，转变农业发展方式。农村土地产权交易、土地资源配置等应在完善市场规则的基础上逐步交由市场机制解决。

第五、加快完善农村土地法律法规体系。抓紧修订《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》以及农村土地相关法律法规，消除法律法规在农村土地制度规范上的冲突，明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊规定，并为深化农村土地制定改革留有法律空间。在此基础上，率先在经济特区、国家改革试验区推进农村土地制度改革试点，就农村土地使用权市场定价机制、价值评估制度、使用权流转机制以及农村土地使用权转让、抵押担保、出资入股等重大问题进行试验，条件成熟后制定统一的土地法典，将城乡土地的产权归属、产权功能、权利义务、使用权流转程序等纳入一部法律。同时修订《公司法》、《担保法》等相关法律，逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔接配套的土地法律法规体系。