县级政府采购存在的问题及对策

临湘市1999年10月启动政府采购改革，经过10年的改革与实践，我老秘网市政府采购基本形成了货物、工程、服务“三驾马车”并驾齐驱的发展态势，特别是在管采分离和工程采购方面取得了突破性进展，在全省作为典型发言，取得了较好的社会效益和经济效益。但在实际运行过程中，由于县级财力相对薄弱，配套的部门预算和国库集中收付制度改革没有完全跟上，领导和单位认识缺乏深度和广度，加之有的单位和部门强调事权和利益，推行此项改革困难和阻力仍然很大，在一定程度上还严重阻碍政府采购工作的全面发展。笔者通过对临湘市政府采购的实践，认为县级政府采购仍存在诸多不足，


一、目前县级政府采购存在的主要问题

1、采购过程中违法乱纪现象时有发生

《政府采购法》虽已实施６年，但是，由于政府采购涉及部门既得利益的调整，在推行过程中有些单位还存在一些不适应，对政府采购工作的认识还存在很多误区，少数单位的依法采购意识淡薄。有的部门对政府采购法律法规不学习、政策文件不传达、上级布置的工作任务不落实等等，导致县级政府采购中违法乱纪现象时有发生。

在货物和工程采购过程中，供应商与采购人直接串通，通过采购人为其“量身定做”采购需求指标的方式，在确定货物的品牌、配置、技术参数上带有针对性，达到变相指定中标品牌的目的；在工程采购的资质要求上违规提高标准，苛刻设置门槛；在招标过程中，串标、围标现象严重，具体表现在：投标人之间相互通谋作弊，表面互相争标，暗地联手操纵竞标，轮流坐庄，不择手段共同谋取中标资格和抬高中标价格，中标后共同获利；一些低资质或无资质的供应商，与其他一些有资质的供应商串通，以通过挂靠、借资质、买资质等形式采取围标或假招标的方式谋取中标资格和抬高中标价格，提高采购成本；投标人与采购代理机构串谋作弊，通过暗箱操作或窃取核心秘密等手段谋取中标资格；投标人与参与标书评审活动的专家串谋，以不正当利益收买评委专家的暗中窃取中标资格；招标方式随意改动，限额标准屡受冷落，采购人以应急采购为幌子，促成领导批条子、打招呼，超出限额几倍的采购项目也搞邀请招标，政府采购目录如同一纸空文。

2、违规采购行为难以处置

国家对政府采购没有出台具体实施办法，财政部门对一些违法行为无具体可行的处理处罚措施，即使通过检查发现了不少问题，也苦于无法可依进行行之有效的必要的惩处，难以起到纠错和惩戒的目的。

临湘市每年不定期对采购人或供应商进行了检查，发现中标价偏高、买标、抬标等问题，对单位也给予了适当经济处罚，扣缴其政府采购保证金3000-5000元，但终因无法律明文规定罚款幅度，小小处罚对于采购人、供应商来说违规成本不高。

3、公共权力滥用

实施政府采购后，政府（党政机关和财政拨款的事业单位）这个“最大的消费者”，便由一个“虚拟”的概念，变成一个可触摸的现实。如何使出浑身解数争夺这个巨大的市场份额，也就必然成为各位供应商聚精会神应对的课题。如何加强对政府采购的监督管理成为县级政府采购必须面对的严峻挑战。在供应商运用的争夺市场份额的各种手段中，其中最为普遍的就是运用掌握公共权力的官员“帮讲话”。于是从采购人、采购代理机构（包括各个招标主持人）到采购管理监督的具体主管人员，都会接到许多官员电话，有的则是由供应商口中说及某某官员的指示，留下“谜语”让有关主管人员猜。在宗法关系仍然有市场的今天，许多相应的主管人员慑于官员权势，在相关程序中被迫弄虚作假，使“公开”招标成为暗箱操作的遮羞布。可以说，在各地政府采购的实施过程中，恐怕没有哪个地方不出现当地的高层管理官员干预或直接推荐供应商的事情。所以，难怪不少人说到，真正的政府采购风险不是来自市场而是来自仕途。如临湘市团湾水库饮水工程项目，省某主管部门领导指定该项目的招标代理机构，必须是外省某招标代理机构，不得面向社会公开招标招标代理公司，否则不予立项。

县级政府采购中公共权力滥用还表现为，部门行业垄断、地域封锁和地方保护现象严重。如学生教辅资料、音响图书、仪电设备、教学软件等采购，湖南省教育厅、岳阳市教育局利用检查验收等管理职能，要求各县教育局统一到其隶属的专业公司（大多是皮包公司）或指定的供应商处购买；临湘教育局也规定必须由其下设的仪电站、后勤服务中心统一购买，各学校不得在外购买，而其价格往往要比社会供应商高得多。临湘市水利、交通等部门工程的规划设计、勘探、施工、招投标代理及相关具体事务等，临湘市相关政府部门指定由上级隶属的专业公司或硬行打招呼由某公司承担或中标，如果没有招标选聘这类专业公司的话，上级部门就会停止对临湘市的立项和拔款。如临湘市团湾饮水工程项目的规划设计，省水利厅指定必须由其下属设计院规划设计，其设计费用比招标的社会中介机构高出1倍以上。再如临湘市政工程，规划、设计、招标、施工都由临湘建设局全程实施。同时，地方政府在供应商选择上存在着较明显的地方性歧视和政策性歧视，有的地方甚至规定只有在本地区注册的企业才能参加政府采购的投标。货物的生产供应商，对其品牌实行地区封锁，不跨地域销售，不同地区的销售价格大相径庭，比如东芝237#一体机必须在本省的特约经销商处购买，其价格由本地域特约经销商控制，从长沙进价为1.68万元，比从南京进价高出0.87万元，但不允许南京销售商进入。

４、机构设置与运行不健全

机构设置不完善，机构职级设置偏低。从目前县级的政府采购机构来看，由于受采购数量和采购规模等因素的影响，大部分只设置政府采购管理办公室，很少有设立集中采购机构的，特别是相对不发达的县，设立集中采购机构时机还不成熟，条件也不允许。间或有些县级设置了集中采购中心，但未脱离财政，机构性质与实际职能也不一致，管采不分现象非常突出。

临湘市1999年设立政府集中采购中心，挂靠市财政局，2004年更名为临湘市政府采购管理办公室，隶属市财政局，为财政局的一个内设股室，撤销了集中采购中心。临湘市虽然实行了管采分离，但将很多集中采购项目转变为分散采购项目，只不过采购监督管理部门全程参与了监管而已，与改革初衷不完全吻合。同时，政府采购管理办公室肩负着全市政府采购工作，职能很宽，作为一个股（室）单位，级别偏低，调整科局级以上单位的利益分配时，有些单位或部门领导居高临下，很不买账，时常处于一种尴尬地位。

５、政府采购缺乏相关基础支持

本地具备资格条件的供应商数量有限。在县域范围内，由于受经济发展总体水平的影响，符合条件的供应商寥寥无几。再加上县级单位采购数量较小，招标采购对外地供应商没有吸引力，即使外地供应商来做，售后服务也可能跟不上，这样就会引起采购单位的不满，在某种程度制约着政府采购工作的开展。临湘市属县级市，人口不足50万，上规模且具备一定资格条件的货物供应商很少，几乎都是小商小贩。销售微机、空调的供应商，具有实力的只有1家，没有可供选择的余地，具备资质的工程施工队伍仅仅只有4家，选择余地很小。

代理机构资源缺失。县级几乎没有采购代理机构。临湘市由于没有采购代理机构和集中采购中心，开展政府采购业务只能到岳阳市或省里委托代理机构，而岳阳市一级的代理机构也为数不多，具备政府采购资质的代理机构仅9家，并且实力差距较大，真正具有实力的不到5家，有的代理公司仅有1-2人，根本无法从事代理业务，代理机构选择面很窄。

专家库资源有限。县级采购项目不多，采购额较小，评标次数较少，一般来说，县级很少有人接触高新技术、软件开发等产品，也缺乏工程技术人才，没有条件建立专家评审库。有的县即使建立了专家评审库，专家也非常有限，水平也不高，政府采购评标只能到地市级专家库抽取评委。临湘市虽然建立了专家评委库，但具备中级职称和丰富经验的不足40人，其他专家评委仅仅只是了解本行业情况而已，高新技术、软件开发、网络通讯、桥梁建设、机械制造等方面人才几乎没有。

政府采购机构缺乏专业人才。由于政府采购涉及范围广，既包括机关办公用品和设备，又包括建桥、筑路、能源交通等基础设施的建设，还包括技术、专利等无形商品和服务，所涉及的专业知识非常繁杂。而采购办的人员基本上都是从事财政工作的，没有能力对各类货物、工程和服务等非常专业的要求作出正确判断。即便实行了政府采购专家咨询制度，也由于资金投入、沟通渠道和实际操作等方面的限制，导致在某些政府采购项目中出现非专业人员盲目决策的现象。

６、采购预算约束不严

由于县级可用财力少，而且收入增幅普遍低于财政支出。对大部分县（市）而言，仅人员经费就耗用了大部分财力，加上各种法定支出项目以及硬性增支政策带来的支出压力，财政收支矛盾十分突出。比如，临湘市财政供养人员人均财力不足够万元，主要用于保工资发放，致使临湘市财政无法实施部门预算，采购预算难以编制和实施；即便有专项政府采购预算，也难以执行到位。从临湘市政府采购实践看，县级政府采购预算约束不严主要表现在以下几方面。

政府采购项目无计划。县级政府采购存在着规模小和采购资金的不确定性，采购机构对部门、单位采购的项目、数量、技术、规格等心中无数，只能疲于应付，突击操作，随时处于临战状态。无法做到事先计划，统一办理，政府采购次数频繁，政府采购工作整体缺乏计划性，难以形成规模效益。如临湘市采购项目编制很少，部门和单位的采购事项，都是领导临时研究决定，随意性很大。   

政府采购项目有名无实。财政预算对部分单位预算了少量的政府采购项目，但由于单位经费预算不足，财政预算将其与单位经费捆绑划拨到单位，弥补单位经费缺口。如临湘市公安局3年换装1次，换装资金需100多万元，财政每年预算其换装经费仅25万元，由于预算不足，只得与其他经费捆绑划拨，不实行政府采购。

二、县级政府采购存在问题的主要原因

1、思想认识上存在误区

由于长期实行自行采购的历史习惯，现在实行集中采购后，涉及到既得利益的调整，有些单位还不适应，从内心很不情愿，工作中具体经办人员总是制造障碍。对政府采购的内涵、意义的理解，还存在相当大的误区和断层，具体表现为：人们对政府采购工作持怀疑态度，一部分人甚至认为政府采购只是将“分散fubai”变成了“集中fubai”； 觉得别人采购的质量和品牌不如自己采购的理想，不仅从实际上不能节支，反而浪费资金；有的认为添置设备、购买物品是“花自己的钱”，政府财政要进行统一采购是“多事”，是财政在“夺权”，是剥夺单位财务管理上的自主权；有的认为政府采购手续复杂，时间跨度长，效率不高，不如过去自行采购来得便捷，因而思想上有抵触，行动上不配合；有的认为要购买某一货物，对某一品牌的性能比较了解，而对其他品牌的性能知之甚少，担心其他品牌参与竞争，到最后买不到自己意向的货物；有的认为工程建设项目已进行了招投标，不必再实行政府采购，将工程招投标和政府采购分割开来，比如，临湘市将工程纳入政府采购，建设及发改部门极力抵制，认为政府采购是多此一举。

2、法律操作性不强

由于《政府采购法》未出台相关具体实施细则，法律条文弹性大，法律操作性不强，处罚措施不硬。

《政府采购法》第十二条是回避规范，明确指出“采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。”如果没有实施细则去甄别幕后有无“利害关系”，那么这条规定就等于形同虚设。《政府采购法》第十三条，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行政府采购活动的监督管理职责。”而《政府采购法》第十五条的规定中，采购人就包含有财政部门，且大量的采购招标活动的组织工作中，都有财政部门参与，甚至是主持者，财政部门的有关工作人员与其部门直接领导干部之间存在着长期的指挥与被指挥的关系，全是“自己人”，很难实施有效监督。《政府采购法》第二十四条指出，“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。”“参加联合体的供应商均应当具备第二十二条规定的条件”，而第二十二条规定的条件中的前两个条件就是“具有独立承担民事责任的能力”和“具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度。”这一点虽然考虑到了许多个体户都有“均等机会”，但在实施中，许多并未有会计制度的个体户（特别是服务采购）都参加了，更谈不上“健全的”会计制度。

    对采购单位违规采购行为的追究，目前的法律责任追究表现为三个方面：停拨采购资金、罚款、追究相关领导和直接责任人的责任。而从实际看，“停拨采购资金”，由于国库集中支付改革没有完全跟上，难以实现集中专户管理，“停拨资金”在实际中很难实施，因而实质上成为一句空话；对于“罚款”，《政府采购法》却没有规定具体的幅度和金额，地方法规也未作详细规定；“追究当事人的责任”，是监察部门和政法部门的职权，财政部门无法追究。

3、部门管理效率较低

在县级政府采购中，由于存在部门交叉管理，导致县级政府采购效率大打折扣。这点在工程采购项目上表现尤为突出。

一方面，职能部门交叉管理，工程采购难操作。

县纪委监察局实行两条线管理。即，执法室管招投标，廉政室管政府采购，两个科室各管一线，不利于灵活处理应急问题，不利于工作协调。如临湘市监察局执法室管招标工程，凡达到招标限额的工程项目，无论是否切合实际，必须依其要求招标；而临湘市监察局廉政室管非公开招标工程， “两室”总是以限额来确定是否招标，遇有特殊情况，很难形成共识，采购协调工作相当艰难。  

违法降低招标限额，导致政府多部门职能冲突。《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第十一条规定，各类工程建设项目的招标起点为：单项施工合同估算价100万元以上；与工程有关的重要设备、材料等物资采购单项合同估算价50万元以上；勘察设计、监理等服务，单项合同估算价30万元以上。并规定：“本省必须招标项目的规模标准的确定，由本办法规定，各市、州和各县区无权变更本地区必须招标项目的规模标准”。《湖南省政府采购目录》亦是规定如此，可是，临湘市将以上标准降为：单项施工合同估算价50万元以上；与工程有关的重要设备材料估算价30万元以上；勘察、设计、监理20万元以上。而在有的县市更走了样，分别将上述标准定为50万元以上、20万元以上、10万元以上，并增设了装修工程项目的招标标准为30万元以上（装修工程也是建设工程）。以上降低招标起点的行为，势必造成人为的矛盾。把法定不采用招标方式采购的工程，纳入招标采购范围，导致多个职能部门收费，采购单位人财物浪费严重，失去了招标意义。同时扩充了发改局部门核准招标的职能，压缩了财政部门的非公开招标采购方式审批权，财政监管职能得不到有效发挥。

另一方面，从工程招投标的实施过程来看，在实施《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发［2000］34号）时，招标分工缺乏有效制衡，各行业管理部门既是行业招标管理部门又是承建单位，存在监管、运作“两张皮”的问题，形成了职能部门既当运动员，又当裁判员，部门利益难以打破的局面。

4、政府采购资源不足

由于县级政府采购市场狭窄，供应商规模小，缺乏选择性和竞争性，如公务用车定点加油，临湘市仅有中国石化一家，境内多个加油站都是一个单位，不能取得竞争降价的效果，政府采购的优势难以发挥，效果不十分明显；有的项目不得不采用非公开方式采购或委托单位自行采购。这样，势必缺乏有效竞争，经常出现一些“老面孔”，也容易使参加竞标的供应商暗中联合，抬高价格，致使个别供应商在同类项目中“屡屡中标”。由于政府采购代理机构有限，专家库资源缺乏，而许多采购工作依靠自身力量难以开展，要往返地市、省邀请专业机构和人员，费时耗财，进而影响到相关信息的及时性、准确性和完整性，导致采购成本较大，效率较低。如临湘市本地的专家库的专家数量不足，无法满足评标需要，因此有时候会从省里的专家库抽取专家。但新问题也接着出现，一些被临湘市抽中的外地专家有时会以路远为借口，要求临湘市提高评标费用，提高了评标成本。

5、县级财政困难

由于县级财力困难，致使部门预算和国库集中支付制度难以实施，难以制约部门单位采购行为。如临湘市2008年地方固定收入18800万元，加上级补助收入32341万元，剔除上解支出和非财力收入列支项目，当年实际可支配财力30790万元。临湘市财政供养人员有20219人，仅人员基本工资支出须29517万元；同时，上级要求各项配套经费近千万元，其中义务教育配套265万元，城镇居民医保190万元，新型农村合作医疗200万元，本级财力根本不能满足需要；还有津补贴支出需30328万元、第13个月的奖励工资需2700万元无法兑现。

县级财政预算编制方式，均是以保工资、保稳定为前提，无力安排政府采购预算，预算的公用经费也没有细化到具体的采购项目，而是与单位经费捆绑使用，对于上级转移支付的政府采购项目资金，也用来弥补了单位预算经费不足的困难，政府采购有时候成了一句空话，流于形式。即使部分单位编制了少量政府采购项目，采购预算编制也存在计划性差，可操作性不强的问题，政府采购无计划现象相当普遍。同时，政府采购批次多，批量小，应急和分散采购频率高，不能形成集中统一采购，影响了政府采购规模效益，而应急采购、分散采购时供应商往往处于主动地位，采购工作很是被动。零售价格高，批发价格低，分批、零散采购增大了采购成本，政府采购的节资效果大打折扣，难以充分实现政府采购节约财政资金的目标。

三、加快与完善县级政府采购改革的建议

政府采购作为财政支出管理的一项重要内容，举足轻重，必须要多管齐下，齐抓共管，加快与完善县级政府采购步伐。

（一）加大宣传力度，营造和优化县级政府采购环境

一方面，临湘市政府采购办要充分利用广播、电视、政府公开网等新闻媒体，采取各种形式宣传县级政府采购工作和《政府采购法》，让社会各界知法、懂法和守法，使采购单位和民众理解支持政府采购工作，以推动政府采购工作顺利开展。另一方面，创建临湘市政府采购网，及时向社会公开发布政府采购信息，让所有政府采购潜在供应商，都能平等地获得采购信息，加强政府采购信息透明度。同时，定期创办政府采购培训班，加强对政府采购人员和代理机构的培训，让他们充分了解政府采购政策及法律制度，熟悉政府采购专业业务，掌握政府采购操作流程；加强对供应商的培训，提高供应商参与政府采购竞争的知识、技能等素质，使企业和经营者充分了解政府采购的政策、意向信息，以便更好地有针对性地进入市场。

（二）出台实施细则，确保管理和查处有章可循

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政府采购作为财政支出管理的一项重要内容，举足轻重，必须要多管齐下，齐抓共管，加快与完善县级政府采购步伐。

一方面，临湘市政府采购办要充分利用广播、电视、政府公开网等新闻媒体，采取各种形式宣传县级政府采购工作和《政府采购法》，让社会各界知法、懂法和守法，使采购单位和民众理解支持政府采购工作，以推动政府采购工作顺利开展。另一方面，创建临湘市政府采购网，及时向社会公开发布政府采购信息，让所有政府采购潜在供应商，都能平等地获得采购信息，加强政府采购信息透明度。同时，定期创办政府采购培训班，加强对政府采购人员和代理机构的培训，让他们充分了解政府采购政策及法律制度，熟悉政府采购专业业务，掌握政府采购操作流程；加强对供应商的培训，提高供应商参与政府采购竞争的知识、技能等素质，使企业和经营者充分了解政府采购的政策、意向信息，以便更好地有针对性地进入市场。

创建临湘市政府采购网，及时向社会公开发布政府采购信息，让所有政府采购潜在供应商，都能平等地获得采购信息，加强政府采购信息透明度。同时，定期创办政府采购培训班，加强对政府采购人员和代理机构的培训，让他们充分了解政府采购

方面，临湘市政府采购办要充分利用广播、电视、政府公开网等新闻媒体，采取各种形式宣传县级政府采购工作和《政府采购法》，让社会各界知法、懂法和守法，使采购单位和民众理解支持政府采购工作，以推动政府采购工作顺利开展。另一方面，创建临湘市政府采购网，及时向社会公开发布政府采购信息，让所有政府采购潜在供应商，都能平等地获得采购信息，加强政府采购信息透明度。同时，定期创办政府采购培训班，加强对政府采购人员和代理机构的培训，让他们充分了解政府采购政策及法律制度，熟悉政府采购专业业务，掌握政府采购操作流程；加强对供应商的培训，提高供应商参与政府采购竞争的知识、技能等素质，使企业和经营者充分了解政府采购的政策、意向信息，以便更好地有针对性地进入市场。

网，及时向社会公开发布政府采购信息，让所有政府采购潜在供应商，都能平等地获得采购信息，加强政府采购信息透明度。同时，定期创办政府采购培训班，加强对政府采购人员和代理机构的培训，让他们充分了解政府采购政策及法

出台实施细则，确保管理和查处有章可循