三明小城镇建设的调查与思考

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三明小城镇建设的调查与思考

市委党校２１期中青班课题组 　  我们课题组围绕如何加强小城镇建设，推进三明城镇化进程作了一次调查，现将调查与思考情况综述如下：     一、我市小城镇建设的现状分析     １、小城镇数量快速增长，但人口规模偏小。我市建制镇１９９９年达５９个，比１９８４年增加３５个，城镇化水平２５．３％。尽管小城镇数量增加较多，但小城镇发展中人口与生产要素的优化配置矛盾状况较为突出。我市多数建制镇规模普遍较小，建制镇人口在２万以上的占４４％，建制镇镇本点人口则更少。２０００年，人口较多的有大田均溪６万多，沙县凤岗５－６万人。尤溪城关、新阳４－５万人，宁化翠江等９个镇３－４万人，永安曹远等１４个镇２－３万人。沙县除夏茂、青州外，建制镇人口均在２０００－５０００人之间，其中６个集镇实际常住人口不足１０００人，我市农村镇区平均人口３４１０人。按照国家小城镇镇区聚集５万人口的要求还有很大差距。小城镇人口规模与土地规模相脱节，造成土地资源使用效率低下，导致城镇聚集功能难以实现，公用基础设施规模效益难以发挥，小城镇可持续发展受到严重制约。 　　２、小城镇经济实力有所增强，但聚集能力较弱。１９８４年我市工业总产值上千万元的乡镇很少，而１９９９年我市工业当年总产值上亿元的镇就有３０个，其中永安曹远镇４０１５３万元。财政收入是反映小镇经济实力的一项重要指标。１９９９年我市镇财政收入达千万元以上的有２个（其中最高达１５６６万元），镇财收入达５００－１０００万元的有１９个。小城镇在经济实力增强的同时，聚集功能并未得同步提高。由于城镇规模偏小，生产要素聚集水平低，城镇工商业发展聚集效应不明显，城镇辐射力有限。同时，小城镇就业机会较少，也影响农民进镇积极性，如我市有的镇甚至出现“非转农”的现象。 　　３、小城镇产业结构调整有所进步，但结构不合理尚未根本改观。我市１９８５年第一产业占２２．４％，第二产业占６０．４％，第三产业占１６．２％。经过调整，１９９８年第一产业占２５．５％，第二产业占３８．８％，第三产业占３１．７％，三明市工业化水平已达３９．７％，但小城镇工业化水平低于３０％。而城镇化是工业化的结果，只有随着工业化的成熟，城镇化步伐才可能加快。但是，小城镇的第三产业发展滞后，所占的比重小，要达到省里提出的４５％的发展水平，还有相当大的距离，影响了小城镇吸收农业剩余劳动力的能力。     ４、小城镇基础设施有所改善，但建设资金不足难以保证其发展。近年来，我市先后实施了道路硬化、环境绿化、街面美化、卫生洁化、空气净化、夜景亮化、电话普及化等“七化”工程，城镇基础设施得到了较大的改善，出现了一批功能齐全、设施完善、环境优美，具有时代气息、各具特色的新型小城镇。但是总体上看，我市小城镇基础设施建设相当薄弱，多数镇没有排水系统、污水及垃圾处理系统基础设施，环境污染隐患大，影响了农村经济可持续发展。基础设施滞后问题主要是资金不足，我市小城镇基础建设资金主要靠乡镇政府自筹或农民、企业集资，资金渠道较为单一。而政府多为吃饭财政，对小城镇建设中对公共设施等公共产品的投资能力严重不足，基础设施欠帐多。为了促进拆旧建新，往往配套费减半征收或免收，其它建设基金如“城市建设维护税”、“公用事业附加费”等也未如数返还乡镇用于基础设施建设，而小城镇建设专项贷款优惠政策未出台。地方政府发展招商引资，鼓励集体，个人及社会参加小城镇基础设施建设等投资机制不健全，成为制约小城镇基础设施建设的“瓶颈”。     ５、小城镇规划建设向纵深推进，但配套改革滞后于形势发展。我市在小城镇建设体制上，严格遵循“统一规划，合理布局、综合开发、配套建设”的原则，自１９８４年开始小城镇规划编制工作，１９８７年，全市小城镇基本完成第一轮粗线条规划，随后又进行了第二轮小城镇规划调整、完善，并随着农村经济和小城镇建设的发展，注重规划的科学性和超前性，做高起点，高标准。但是在推进小城镇建设过程中，小城镇配套改革滞后问题日趋突出：一是农村土地承包期虽延长３０年不变，但土地使用权流转市场尚未正式建立。二是随着小城镇建设步伐加快，农村大量剩余劳动力进入城镇务工经商，事实上脱离农业生产，但若迁移户口成为城镇居民，怕失去生活来源，不愿放弃承包土地，故存在“两栖”阶层。三是乡镇企业政企不分仍很严重，地域性仍难突破，加之乡镇企业在乡村占用集体土地和使用当地劳力比城镇所代价要小得多，从而使之难以向小城镇集中。四是新土地法颁布后， 新增建设用地费税加重，建房审批手续和建材手续繁杂，影响农民到镇区建房的积极性       二、推进我市小城镇建设的对策思路     １、把握内涵，科学规划。城镇化是一个自然的历史的经济过程，只有非农产业发展成为当地主导产业，才会产生农业人口从散居农耕转向聚集务工经商的需求。     城镇化是一个综合的社会经济发展指标，衡量小城镇发展水平，不仅要看建了多少楼居、街道，更要看经济发展水平，特别是小城镇是否具备其应有的经济、人口集聚和经济辐射功能。当前要防止出现不顾客观条件，一哄而起，急于求成，遍地开花，分散建设的不良现象，稳步推进小城镇建设。要按照“政府引导、市场运作、依托产业、形成特色、择优发展”的原则，把各县县城和铁路、国道、省道沿线部分具备一定规模的中心镇作为小城镇建设的重点，着眼于培育有利于人口聚集的产业基础，把发展农村二、三产业，乡镇企业、农业产业化经营紧密结合起来，逐步形成布局合理，具有较强经济聚集功能、人口聚集功能、生活质量提升功能和一定辐射能力的城镇体系。根据我市“十五”计划，到２００ ５年我市城镇人口要达到１００万人，城镇化水平达到３６％以上。全市建成３０－４０个交通便利、设施配套、环境整洁、特色鲜明，对农村区域性经济、文化具有一定辐射和带动作用的新型小城镇。     当前各地应结合相继开展的城镇体系规划，站在市、县域经济社会发展的角度，立足区位优势、产业优势和规模优势，调整优化小城镇布局。根据小城镇发展现状和水平，今后不宜再扩大小城镇的数量，而应注重从内涵上发展已有的小城镇，对一些规模小、实力差，自身难以发展的乡镇进行撤并，扩展中心镇区划范围，扩大那些区位优势强，资源条件好，人口规模比较大的中心镇的管理权限和管辖范围，发挥中心镇辐射带动功能。对小城镇内部建设规划，要注意优化功能分区和用地布局，用科学的规划指导小城镇健康发展。同时要强化依法办事、严格执法，树立规划的权威性和严肃性。２、创新机制，完善职能。对具备条件的小城镇，应根据国家有关法律规定，设立独立的财税机构和镇级金库，健全预、决算制度，实行规范化运行和管理，真正做到“一级政府，一级财政”。对尚不具备实行分税制条件的小城镇，要体现财权与事权相统一的原则，合理确定小城镇的收支基数，其地方财政超收部分的大部或全部留给镇级财政。除法律法规已有明确规定的外，县直部门派驻在城镇的机构和人员应交由镇政府统一管理，以增强镇政府统揽全局的能力。镇政府机构上要综合设置，减少人员，不搞上下对口，以提高工作效率，减轻财政负担。对于个体私营企业和新办公有制及股份制企业，要依法行政，规范管理，改善企业经营环境。对于原有的镇办集体企业，也要政企分开，利用市场机制，从直接管理和经营企业转变为资产管理。小城镇政府不要包揽过多的经济社会事务，重点是抓好城镇规划编制及监督实施、公益性基础设施建设、环境保护、计划生育、社会治安和精神文明建设等政府管理工作，为推动小城镇经济、文化和社会各项事业的发展服务。     ３、发展经济，增强实力。持续增长、充满活力的经济是小城镇发展的基础和支撑，要依据小城镇自身特点，大力发展二、三产业。积极探索有利于乡镇企业集中成片发展的措施，注意培育主导产业，特色经济，促进乡镇企业和小城镇的同步发展。 采取外引、内联、嫁接、改造等办法，培育壮大一批 龙头企业，拉长产业链，通过公司＋农户和“订单农业”，建立一批生产基地 ，发展规模经营，通过实施科技创新和品牌战略，提高产品科技含量和市场占 有率，带动小城镇农副产品加工、商贸流通等产业发展。建立营销协会，培训营销队伍，开辟驻外窗口，在有区位、产业优 势的小城镇建设批发市场，开拓销售渠道，搞活流通。采取更加灵活措施，支持、鼓励“三资企业”和个体私营经 济，发展吸纳更多的农业剩余劳力向非农产业转移。     ４、配套改革，推动发展。一要认真探索小城镇投融资体制改革，发挥市场机制作用。要逐步建立由财政投 资，市政公用设施有偿使用，公用事业合理计价，广泛吸纳民间资金、社会 资金的多元化、多渠道投资体制。市、县（区）、镇三级要适当加大城镇建设投入，各部门在电网、公路、广播电视、通讯等基础公用设施资金要集中使用，优先向重 点小城镇倾斜。在控制 总量的条件下，继续鼓励私人建房和商品房消费。金融部门要加大对小城镇建 设的支持力度，安排一定比例的 专款贷款，通过按揭抵押，财政贴息和分期还款付息等形式，支持进入小城镇 的农民申请贷款购房建房。同时，要落实有关筹资政策。今后在乡镇征收的小 城镇建设维护税应返回乡镇，土地使用权出让收入、土地增值税、耕地占有 税要按照规定专项用于城镇建设。有关职能部门收取的能源、交通、市场等专 项资金，在使用上要划出一定比例用于小城镇建设。二要加快小城镇户籍制度改革，制定引导农村人口进镇定居政策。今年省政府在全 省实行户籍制度改革，取消农业与非农户口差别。不论本地人或 外地人，只要在城镇有固定住所，有稳定的收入来源，不论其住房是自建的还 是购买的，不论其收入来自二、三产业还是农业或退休养老保险，都允许转迁入户，凭身份证和房屋产权证免 费办理迁户手续，在就业、就学、就医等方面享受城镇居民同等待遇。允许进镇落户的农民在 一定时期内保留其原有土地承包权或依法有偿转让，解除进镇农户的后顾之忧。此外 ，还要积极探索建立有利于增强小城镇凝聚力的社会保障政策，以保证居民基本生活质 量。三要深化土地使用制度改革，建立土地储备制度。在较大范围内实施保持土地 总量动态平衡的土地置换政策，使那些发展较快的小城镇所占用的耕地能 够通过其他乡镇的土地复垦得以弥补。在小城镇可由 政府统一收购破产、改制企业和其它闲置土地，重新开发利用。对地处闹市或 沿街地段，可实行“退二进三”发展商业、娱乐、服务业和房地产业，面向一 部分先富起来的农民或外来经商户，实行小宗地拍卖。在规划控制指导下，建 设商住合一楼房，满足这一类进城人群用地需求。积极开展农村土地整理，对 按规划集中迁建的农村居民点和工业企业，已经退宅还田，退建还耕的，可以 按有关政策规定，拆抵建设占用耕地指标；对抵扣剩余指标允许在县城范围内 有偿转让，以增加小城镇土地有效供给；对年度建设用地指标，不分灶吃饭， 要以县（市）为单位集中使用，优先保证交通市政等基础设施、骨干龙头企业 和重点小城镇用地需求；对新区开发，推行统一的规划、征用、出让、开发和管理，提高土地集约利用水平。 执笔：吴小士、陶树勤 （责任编辑：林运裕)