发掘土地利用潜力 加快地方发展步伐

                   ——对常德市土地与发展问题的调查和思考

                                  卿渐伟

    土地是人类生存和发展的重要战略资源，人多地少是我国的基本国情。保护耕地及基本农田，关系到粮食安全、社会和谐和长远发展。但是，从地方发展来讲，各项建设对用地的需求越来越大，土地已经成为经济社会发展的瓶颈制约之一。如何妥善处理保护耕地与实现经济社会又好又快发展的关系，是摆在各级政府面前的重大课题。
    最近，我到有关部门和县市区进行了专题调查，发现当前在土地与发展上，主要存在四个方面的矛盾：
    一是人口持续增长与耕地不断减少的矛盾。我国以占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，而且我国人口的总量还将继续增加，预计到本世纪30年代，全国的总人口将达到16亿。这十几亿人口的吃饭问题，始终是头等大事，特别是在全球粮食等初级产品供应趋紧的形势下，切实保护好耕地及基本农田，实现粮食基本自给、保障粮食安全对国家发展具有举足轻重的作用，这是一道必须坚决保障的“底线”。但与此同时，我国经济社会持续快速发展，各项建设占用耕地越来越多，耕地保有量越来越少。有关资料表明，1996年我国耕地面积19.51亿亩，2006年锐减到18.27亿亩，10年减少1.24亿亩，平均每年减少1240万亩。目前，我国人均耕地面积1.39亩，不到世界平均水平的40%，不到美国的1/6、俄罗斯的1/8、加拿大的1/15。从常德来看，人口从1990年的569万增长到2007年的612万，耕地面积1990年－2007年净减少16.5万亩(1997年以后实现了耕地占补平衡)，目前人均耕地1.14亩，比全国平均水平低18%，人多地少的矛盾比较突出。也就是说，吃粮的“人”越来越多，而种粮的“地”越来越少，如果控制不好，就会积成国之大祸。所以，保护耕地及基本农田，是一项长期而艰巨的任务，是各级政府义不容辞的责任。
    二是国家宏观调控与地方发展需求的矛盾。根据国际国内的发展形势，2002年以来，新一届中央领导集体提出了科学发展观，要求转变经济发展方式，实现全面协调可持续发展。为此，党中央、国务院实施以严控土地和资金两个闸门为主要内容的宏观调控，作出了土地政策的重大调整，先后下发了关于深化改革严格土地管理、加强土地调控、促进节约集约用地的决定或通知，出台了一系列严格的政策措施，包括严格用地审批，大幅提高新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税的标准，建立工业用地出让最低价标准和招标拍卖挂牌出让制度，严格实行耕地“先补后占”，严肃查处土地违法案件等。常德作为后发地区，正处在工业化、城镇化加速推进的重要时期，工业发展、城市扩张、基础设施建设对土地的需求快速增长，用地计划缺口越来越大，用地矛盾十分突出。2008年，省里下达给我市的新增建设用地计划为7200亩，而实际需求量预计超过17000亩，土地已经成为制约地方发展的瓶颈之一。
    三是建设发展加快与土地规划滞后的矛盾。近年来，常德的建设发展步伐持续加快，市县城区、工业园区迅速拓展，基础建设不断加强，二、三产业迅速发展，导致用地总规模不断扩大。但是，土地规划却相对滞后。目前，常德市土地利用总体规划是1997－2010年版本，实施已10年以上，因当时技术手段较落后，相关指标存在一定误差，造成规划的预见性较差，总体操作性不强，其中市城区建设用地控制规模仅为60平方公里，实际上，早在 2004年就突破了这个范围，市城区城市建设用地十分紧张，德山开发区工业用地基本用完。各个县市区的土地利用总体规划状况也是一样，有的县市城区和工业园区已经无地可用，规划严重不适应发展的要求。
    四是用地指标紧缺与土地管理粗放的矛盾。当前，在国家宏观调控的背景下，用地计划十分紧缺，但与此同时，土地粗放管理的问题仍然较多。土地闲置问题：在调查中我们发现，有的工业项目土地闲置长达3年多。土地浪费问题：部分县区的城镇用地还较为粗放，人均城镇用地面积大；有的地方农村人均居民点用地面积不减反增。土地利用效益偏低问题：工业用地的地均销售额和投资额不到沿海地区的1/3和1/2，有的工业园项目容积率低。
    怎么样以科学发展观为指导，通过解放思想、创新措施，在保护耕地的前提下，保障发展对土地的需求。我感到，当前应着力从以下四个方面下功夫：
    一、加快规划修编，扩大用地空间
    要尽快完成2006-2020年土地利用总体规划修编工作。在规划修编控制上，要注重三个方面：一是严格保护耕地。党中央、国务院反复强调，要牢固树立和落实科学发展观，实行世界上最严格的耕地保护制度。温家宝总理指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。我们要认真履行土地管理和耕地保护的责任，以规划控制为手段，严格执行土地用途管制制度，合理控制建设占用耕地的规模和速度；严格执行耕地“占一补一”制度，确保耕地占补平衡；严格执行基本农田保护制度，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低，为全省保障耕地总量、为全国粮食安全作出贡献。二是合理调整布局。在保障耕地及基本农田总量的前提下，针对常德的实际情况，围绕满足工业园区、城镇发展、基础设施等重点建设用地，合理调整耕地及基本农田的布局，市城区争取调出基本农田7000公顷以上，德山开发区的基本农田全部调出，争取市城区的城市建设用地控制规模扩大到近120平方公里，拓展用地空间，保障发展需要，努力在保护土地和保障发展之间寻求最佳结合点。三是加强规划控制。土地利用总体规划一经修编确定，就具有法律效力，要严格依照实施。强化规划的控制作用，各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排必须控制在土地利用年度计划之内，不符合要求的，必须及时调整或修改。统筹安排重大基础设施和产业项目规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地。对于不符合产业政策、不符合规划、无用地指标的建设用地项目，在预审环节严格把关，把有限的土地用在重大基础设施项目上，用在能拉动地方经济社会发展的重大工业项目上，用在优化产业结构的好项目上。
    二、加强土地整合，挖掘用地潜力
    土地清理整合是保持耕地动态平衡、增加土地供给总量最有效的手段。常德作为农业大市，可供开发的土地资源较为丰富，挖潜空间较大，利用前景可观，要进一步加大工作力度，争取更大的作为。一方面，实施土地开发整理工程，增加耕地总量。土地开发整理已成为支持地方经济发展、确保耕地占补平衡的“民心工程”、“富民工程”。我市于1999年开始进行土地开发整理，十年来全市实施土地开发项目434个，总规模31.5万亩，总投资4.4亿元，新增耕地11.8万亩，实现了耕地占补平衡有余。比如，澧县近年来实施土地开发整理项目85个，总投资1亿多元，共修建田间道路500多公里、沟渠1100多公里，架设桥梁6000多座，植树12万多株，新增耕地1.6万亩，产生了很大的经济、社会和生态效益。今后，要进一步建立健全专业机构，充实技术和管理力量，加强人员培训，为土地开发整理工作提供保障；要科学编制规划，按照定位准确、布局集中、功能配套的要求，通过“镇村同治”等手段，搞好土地开发整理项目区建设；要严格项目管理，运用市场机制，实行项目法人制、招投标制、合同制、工程监理制，提高项目质量。另一方面，推进城乡用地统筹试点，扩大建设用地。实行城乡建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，是突破新增建设用地计划瓶颈、拓宽建设用地途径、缓解用地需求矛盾的好路子。从测算摸底的情况来看，全市城乡建设用地增减挂钩资源潜力达到8.8万亩，后备资源总潜力达到20万亩，主要包括可迁建和复垦的宅基地、企事业单位废弃闲置地、矿山废弃塌陷地、水利工程等基础设施废弃地等。全市通过项目实施，可大幅度增加城乡建设用地挂钩指标，有效缓解建设用地指标紧缺的状况，确保各类建设用地需求。
    三、坚持节约集约，提高用地效益
    推行节约、集约用地，不断提升土地的使用价值、利用效率和集聚效应，是建设资源节约型、环境友好型社会，应对保护耕地和保障发展双重任务与压力的根本出路。要重点抓好三个方面：一是控制用地总量。控制建设用地的总体规模，是集约节约用地的首要环节。各种项目建设要严格按照循序渐进、节约土地、集约发展的原则，科学确定用地规模。要建立项目用地评审引导机制，投资主管部门首先提出项目建设的用地规模；规划部门成立由专业技术人员组成的评审专家库，对项目建设用地面积提出初步意见；国土部门加强项目用地预审和供地审查，按照国家有关项目用地定额标准，确定用地面积。同时，要严格控制供地的规模和节奏，实行土地招标拍卖挂牌出让，提高用地成本，促进节约用地。二是提高用地质量。国家对各类土地使用有严格的规定，而且相应的标准越来越具体，国土资源部今年1月颁布了《工业项目建设用地控制指标》，对工业项目建设用地的各项指标进行了细化。就常德而言，虽然在用地管理上把关很严，但也还有不尽人意的地方，尤其是项目建设用地的标准控制还不够。为切实提高土地的集约利用水平，必须不断健全各类建设用地标准体系，明确项目建设的投资强度、建筑系数、容积率、绿地率、行政办公及生活服务设施所占比重等5项控制指标，凡与土地使用标准不一致的设计规范和建设标准要及时修订。关键指标经确认后，不经法定程序，不能随意调整。三是盘活土地存量。去年以来，我市共清查出城镇闲置土地46宗1374亩，收回16宗325亩，督促动工和限期开发15宗271亩，取得了明显成效。对这些长期占而不用、占大用小的闲置土地，应该严格按照国务院通知要求和《常德市土地闲置处理办法》的规定，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也要采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。收回的闲置土地，要采取多种方法激活。对于符合规划要求和产业政策的，重新按城市规划调整给市政、交通、能源等建设项目使用，或者重新安排公开出让；对于不符合现行规划或产业政策，或者已进入司法程序处理的，由有关职能部门牵头处理或者协助司法机关依法处置，争取最大限度地盘活；对于分布比较零散，即使收回也难以列入城市发展规划或适应相应产业发展要求的，由国土部门统筹安排，重新调配利用。
    四、用足用活政策，推进用地创新
    土地管理的牵涉面很广、政策性很强，特别是近年来，国家出台了一系列加强土地监管的法规政策，对土地的管理越来越严。加大向上争取力度，用足用好用活政策，是缓解地方用地紧张局面的重要途径。同时，作为地方政府，也要运用政策激励措施，促进用地管理创新，破解用地方面的难题。一方面，要向上争取政策。国家为了促进特定区域的发展，相继出台了一些特殊的扶持政策，其中重要的内容就是土地政策。去年，长株潭城市群获批国家两型社会综合配套改革试验区，将有很多国家重大改革措施在长株潭先行先试，作为“3＋5”城市群的一员，常德有很多争取政策的空间。我们争取来的城乡用地统筹试点就是成功的例子。今后，要继续加大争取政策的力度，比如争取“只征不转”的政策，实行集体土地转国有土地的征用环节与农用地转建设用地的转用环节分离，降低征地成本，缓解用地指标不足的矛盾。同时，要加大用地指标和重大项目的争取力度，在这方面，我市一直做得不错。比如，2007年全市报批建设用地148宗1.03万亩，超过省里年初下达计划3120亩，总量居全省第二位；全省最大的土地开发整理多期项目——投资3.8亿的安乡县20万亩国家级基本农田示范区建设项目已经全面实施；最大的单期项目——投资3543万元的临澧县新合垸2.8万亩土地整理项目正在积极推进。各级政府和国土部门要继续加大用地报批和项目争取力度，多汇报、多衔接、多沟通，确保今年全市至少批回新增建设用地1.1万亩，总额超过上年；争取将重大项目用地纳入省重点工程建设用地的笼子，直接占用省级计划指标；争取“西洞庭湖平原土地整理工程”等重大项目尽快立项，实现项目面积和资金总量的新突破。另一方面，要出台激励政策。建立健全激励约束机制，是激发内生动力、缓解土地瓶颈的重要保障。要加强建设用地的批后监管，对供地情况、项目建设情况及时进行跟踪；完善建设项目竣工验收制度，国土部门对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析；加大打击违法用地的力度，集中查处“以租代征”、违反规划用地、未批先用等土地违法行为。要建立激励约束长效机制，探索出台耕地保护和节约集约用地的考核制度，制定地方政府单位GDP消耗土地的考核办法，考核结果作为分配土地利用年度计划的重要依据；对新增建设用地使用情况进行考核，达不到控制指标的用地户进行整改、处罚，直至收回土地使用权；出台相应的奖励或补助政策，鼓励提高建设用地利用效率，鼓励开发利用地上和地下空间，对工业建设用地，超过规定投资强度、容积率等控制指标的，给予一定的奖励。