关于提高依法行政能力的对策建议

关于提高依法行政能力的对策建议

县人大办课题组

依法行政是现代社会法治国家所奉行的普遍准则，是依法治国的前提和基础，是我国民主政治建设的重要组成部分。所谓依法行政，简而言之，就是行政机关行使行政职责、管理公共事务必须由法律授权并依法律规定。 依法行政原则从酝酿到提出直至确立，在我国还只有十多年的时间。1984年，时任全国人大常委会委员长的彭真同志提出，国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立健全法制，依法办事”。此后，行政法学者呼吁国家要重视和加强行政法制，在行政管理领域实现依法办事，依法行政。1989年，罗豪才教授主编的高等法学教材《行政法学》提出了行政合法性原则即依法行政原则。1993年八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》明确提出：“各级政府要依法行政，严格依法办事”，从而正式确立了依法行政原则。

一、我县依法行政取得的进展。伴随我们国家民主法制建设的进程和依法治县工作的不断推进，我县各级党政组织的依法行政能力也在不断地提高，依法行政逐步取得进展，主要表现在以下三个方面：
　　一是依法行政意识逐步增强。八十年代以前，我县的行政管理基本上还是以“人治”为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事。从八十年代开始，随着国家开始逐步制定相应的法律法规和我县不断加大普法宣传力度，行政机关和工作人员逐步以依法办事取代依政策、依领导人批示办事，人们的依法行政意识开始觉醒并不断增强，行政手段和行为逐步得到规范和约束。
　　二是行政管理逐步向法治化发展。近十多年来尤其是党的十五大以来，我们党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，使我县的行政管理逐步朝法治化方向迈进。不仅行政机关及其工作人员的法治意识在不断增强，而且行政管理决策层逐步转为注重在法律规定的范围内进行行政决策，注重决策的合法性、科学性；行政管理的实施逐步由依靠政策办事变为不仅依靠政策而且更要依靠法制、依法办事；行政管理改革也取得了初步成效。
　　三是行政监督网络逐步形成。行政监督，亦即对国家行政机关及其工作人员行政行为的监察和督促。它是国家行政管理中的重要环节，又是国家行政机关行政行为的基本手段，是政府职能实现的有力保证，是防止滥用权力、以权谋私、权力异化的重要措施，是保证国家机关正常、协调和高效运转的主要条件。推行依法行政以来，我县已形成了纵横交织的行政监督网络，既有以综合监督、职能监督、主管监督、行政监察等主要形式构成的国家行政机关的内部监督，又有党的监督、人大的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、社会团体的监督、舆论的监督等形式多样、范围广泛的外部监督。实践证明，有效的监督，有利于及时纠正行政机关及其公务员的错误行为，有利于行政机关及其工作人员克服推诿扯皮、无人负责的现象，从而提高行政效率。
　　二、存在的主要问题。从重依政策行政、依领导人指意办事，到重依法行政、依法办事，这是政治文明的一大跨越，有一个逐步推进的过程，不可能一蹴而就。所以，我县目前在依法行政方面还存在差距是肯定的、不足为奇的。这主要是：

（一）“人治”残余普遍存在，“法治”意识欠缺。我国是一个有着两千多年封建专制统治、十多年的军阀统治、二十多年蒋介石独裁统治的国家。新中国成立后，我们国家的法制建设又经历了曲折的道路，特别是“文化大革命”导致的十年内乱，更使法制建设中断，国家行政管理遭受严重破坏，社会处于严重混乱状态，人们的“法治”意识荡然无存。这种先天的不足加之后天的缺陷，使得“人治”残余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艰难，依法行政阻力不小。在少数人眼中，依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦，弄得不好还得当被告上法庭，远不如开会、发文件，甚至打电话方便快捷，因而总是抱着“人治”观念不放，习惯于“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾；或认为，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”；或自以为是地进行所谓“法律是人制定的，归根到底还是人治”的逻辑推理，甚至公然把自己凌驾于法律之上，凌驾于老百姓之上。还有的则干脆把依法行政当作一种为“我”所用的工具，顺我意时就搬起法律武器，不顺我意时就把法律抛在一边，我行我素。如此等等，依法行政面临不少障碍。

（二）行政执法体制不顺，行政越轨屡见不鲜。由于现行的执法体制存在不顺的问题，造成既有政企不分（行政管理部门办企业）、政事不分（一些事业单位行使行政职能）的问题，又有行政执法部门纵向集权、条块分割、部门壁垒、缺乏协作的问题，还有部门管理交叉过多、职责不清、甚至“利益型”（即为本部门、本单位的小团体利益）执法的问题。还由于机构设置、层级划分、分工协作存在的部门职能重叠、政出多门、长官意志、事权不分、扯皮推诿，也导致越权执法、不作为违法、滥用行政权、乱处罚，以及“权权交易”、“权钱交易”、“权色交易”等现象的发生。

（三）行政监督软弱乏力，行政违法难以追究。虽已形成行政监督网络，但绝大多数监督主体的监督软弱乏力，人大及其常委会的监督实际运用很不够，实际效力极为有限；政协民主监督不到位，作用尚未充分发挥；人民群众的监督名不符实，实际效力极低；司法机关困惑较多，实施监督荆棘不少；舆论监督受制较多，难于放手发挥作用；行政机关的职能监督、行政监察等内部监督由于受复杂情况和关系等因素的影响，虽然能够发挥一定的作用，但力度不够。由于监督软弱乏力，行政管理中存在大量的“权力真空”，有的甚至处于一种失控、无序状态，行政违法、行政过错得不到及时有效纠正、补救。

（四）干部人事制度改革滞后于经济社会发展，导致行政执法队伍素质偏低。法治社会需要有一支高素质的行政执法队伍。由于历史、社会、观念等原因，我县的人事制度已不能适应社会发展要求，主要表现在：1、公共行政机关的内部资源不能得到合理开发和充分利用，人员素质低下、人才结构不合理、行政执法能力不足、行政工作效率不高。2、缺乏一种公平竞争的激励机制和优胜劣汰的内部环境，合适的进不来，不合适的出不去，行政管理人员的结构失调，干部队伍难以优化组合。3、在内部晋升流动的规定过于呆板，能进不能出、能上不能下、能官不能民现象严重。4、个别单位、个别领导者人治色彩浓重，缺乏法治精神，存在任人唯亲、裙带关系等腐败现象。
 　　三、提高依法行政能力的对策建议。提高依法行政能力是一个重大的课题，是对每个领导者素质的考验，需要加强学习、需要积极探索、需要不懈努力。联系我县实际，重点应从以下几个方面抓提高：

第一，要更新观念，牢固树立依法行政意识。人的观念、意识任何时候都是第一位的，是首先要解决的问题，提高依法行政能力自然也不例外，而且从现实情况看，这个问题尤为迫切。一要革除“人治”思想，树立“法治”意识。“人治”是专制主义的产物，与现代社会的“法治”要求格格不入，必须彻底革除。要摒弃以言代法、以权压法、违法行政等陋习，努力做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，维护法律权威。二要纠正法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等、依法行政重在依法“治官”的观念。要依法规范行政机构的行政职能、行政编制、行政运行方式和程序、行政人员的行政行为、各监督主体的行政监督，使行政机关的行政活动合法、规范，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”轨道。三要克服单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。就是说，既要明确依法行政、依法治县的理想目标，又要考虑依法行政、依法治县的现实性，在明确法律既管老百姓又管政府、管官吏的同时，把重心转向人民权益的保障和政府工作目标的实现上来，促进社会的文明进步。

第二，要改革和完善决策机制，推进决策的民主化和科学化。只有民主决策和科学决策才能有效地提高政府行政效率、行政效益和行政质量。一方面，随着经济社会的发展，人们的利益要求不断提高，政府只有集思广益、充分发扬民主，才能制订出切合实际、真正符合人民群众利益的政策措施，避免决策上的失误；另一方面，随着人民群众文化素质的提高、参政议政意识和能力的增强，他们能够直接或间接地参与公共事务管理。因此，只靠少数人主观判断、凭经验决策的传统方式已不适应社会发展的要求，政府及其工作人员应真正改变工作方式和工作作风，广纳民言，通过各种途径在政府与社会公众之间进行双向的信息交流，使公众明确决策意图，对遇到的问题和困难也有比较充分的思想准备。如有些地方将旧城改造规划方案进行现场明示，对公共产品价格举行听证会，重大项目决策向专家咨询等，都有利于促进民主科学决策、提高决策水平，最大限度地减少决策失误。

第三，要理顺行政体制，切实规范行政行为。在深化行政管理体制改革过程中，要按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。如前所述，当前现行的执法体制存在政事不分、政企不分、层级职责不清和执法交叉过多等问题。为使行政执法行为进一步规范，应积极推行行政执法责任制。这种责任制要求各行政执法主体要以现行的法律法规为依据，明确其在行政执法方面的权力义务；要从领导机关到基层执法部门、从领导者到一般执法人员，层层建立执法岗位责任制，分解落实行政执法任务，定期地、逐级逐人地、严肃认真地、实事求是地进行考核，并将考核结果与公务员年度绩效考核挂钩；各行政执法主体要建立健全内部管理配套制度，严格实行错案追究制度。随着政治体制尤其是行政管理体制改革的不断深入，在条件适当的时候，也可以考虑建立综合行政执法队，然后再考虑建立行政业务审批局和综合执法局，进而从根本上将行政的决策与执行、行政审批与管理、行政处罚与执行等等区别、分离开来，以完善和规范行政运行机制，建立民主、公正、法治、服务的公共行政，实现行政管理民主、法治、科学、高效的现代目标。
　　第四，要强化监督，努力形成有效的行政监督机制。权力必须受到监督机制制约，否则必然导致滥用。随着经济的发展和时代的进步，社会公共事务不断增多，行政机关的管辖范围越来越大，行政权力也相应增加；权力还没有摆脱自我扩张的特性，靠行政机关及其公务员自律仅仅是一方面，更重要的是要有一套真正强大有效的监督体系去制约行政主体的权力扩张和滥用。可见，强化行政权力监督，是依法行政的保证。我们应当在以下几个方面继续努力：一要确立人大监督的核心地位，制定切实可行的人大监督法规，使监督内容、程序及后果明确清晰，便于操作，有效落实。二要加大其他外部监督的力度。党的监督、司法机关的监督、社会团体的监督、人民群众以及新闻媒体的监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督，形成监督合力。比如司法机关的监督，要从体制上解决司法机关的人权、财权、物权受地方行政机关制约问题，使其能够没有后顾之忧地行使监督职权，同时应扩大司法审查范围，赋予司法机关以法律监督的权威性；放宽行政诉讼的起诉资格，使行政权力受到普遍监督而得到广泛控制；赋予检察机关对行政机关及其公务员的行政违法行为提起诉讼和支持诉讼的权力，以追究违法行政的法律责任。又比如新闻媒体的监督，国家应尽快制定《新闻法》以及相关的法律，以保障舆论机构获取信息、发布信息的权利，保障公民的知情权，使舆论监督成为行政监督的一个重要渠道、重要手段。如此等等，才能充分发挥现有监督网络的应有作用，保障依法行政的推进。

第五，要深化人事制度改革，不断提高公务员队伍的整体素质。依法行政能否顺利推进，执行者的素质又是一个至关重要的问题。这方面眼前有很多工作要做、要加强，也要常抓不懈。一要加强行政执法队伍的思想政治建设，推动行政执法人员自觉地学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观；自觉地贯彻依法治国方略，积极推进依法行政。执法者不能不问政治，对其政治素质必须严格要求，通过强化教育、管理等促其提高。二要努力提高行政执法队伍的业务素质。要有针对性地、经常性地、多渠道地对行政执法人员进行业务培训，定期、不定期地进行考核，促进他们必学、爱学、勤学业务，干一行专一行。三要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对公务员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。四要加大对行政执法队伍的行政管理学、行政法学和相关法律的培训教育力度，改善他们的知识结构，加快提高他们的行政素养、法律素养和运用法律的水平。（执笔：吴方荣）