扶贫干部眼中的三个难题之一是材料工作难

在十九大报告中，充分肯定了近五年来脱贫攻坚取得的决定性进展，特别是在减贫人口总数和贫困发生率下降方面所取得的伟大成就。报告也旗帜鲜明地指出，“脱贫攻坚任务艰巨”，要“坚决打赢脱贫攻坚战”，“坚持精准扶贫、精准脱贫”，“做到脱真贫、真脱贫”。

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针对十九大报告提出的要求，着眼于新时期扶贫工作，笔者认为要全面研判农村扶贫工作的难点。在农村扶贫工作第一线，扶贫干部既面临着贫困治理的复杂性，又要承担实际责任和考核压力，倾听他们对于基层扶贫工作的体验，有利于我们对扶贫工作存在问题进行清晰认识。笔者通过调研发现，农村扶贫干部在以下三个问题上压力最大。

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精准识别难

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脱贫攻坚，最费心劳神的还不是帮扶，而是识别。贫困识别不准，往往并不是因为干部不努力、工作马虎，而是缘于贫困识别工作本身的难度。

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基层干部面临一个难题：如果严格执行国定贫困线标准，那就需要对农户家庭人均纯收入进行测算。正如许多学者所说，农民收入来源多样，生产经营活动复杂，具体收支很难准确结算。

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大多数情况下，准确计算农户收入的意义并不大，因为村庄内部真正低于贫困线的农户只占极小比例。这种绝对贫困户易于识别，不用费劲算账，看都看得出来，村民之间的争议也比较小。真正难于识别的是那些相对贫困户，也被称为“边缘户”。这些农户收入已经超过贫困线，只是在住房、医疗或教育方面还有一些困难。

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如何在相对贫困户中分配贫困指标，各地政府想了很多办法。一方面，采用排除法，如陕西省的“九条红线”、云南省的“四有标准”，目标都是将那些购买了商品房、家中有财政供养人员、有实体经济的农户排除在外。另一方面，采用投票法，让村民小组内部开会投票，票高者当选。一旦采取选举办法，家族、人情等社会性因素就会起作用。有的农户生活困难，村民却认为他四体不勤或不会做人，就是不选他。评比结果为大多数村民接受，一定程度上表达了村民共识，但针对个别贫困户落选的问题，干部又要去做工作。

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费尽心思在相对贫困户中选出贫困户后，基层干部还要在收入测算时，帮农户把收入算低，尽可能控制在贫困线之下。其实，这种行为同样埋下了隐患，日后评估时，很容易因为“收入超标”而被定性为“识别不准”。

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退一步讲，如果真严格拿贫困线来卡，基层干部是绝对欢迎的，毕竟这样识别下来，贫困户数量会减少很多，扶贫工作量锐减。但是因为许多地区都存在“下达贫困指标”的情况，乡村干部为了达标，只能降低识别标准，把相对贫困户纳入进来。

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从2017年开始，一些地区开始不限指标，实行应纳尽纳原则。这种办法缓解了基层干部的识别压力，但未必能带来识别精准性的提高。因为当前精准识别的突出矛盾不是绝对贫困户的识别，而是相对贫困户筛选。应纳尽纳原则看起来实事求是，其实最有可能带来的是更多相对贫困户被纳入。

农村扶贫工作中的精准识别难题，最主要的还不是程序和态度问题，而是识别精准要求与乡土社会的复杂性之间的矛盾和冲突。从乡村社会内部来看，精准识别并非单纯依据实际经济状况确定贫困户，而是一个利益分配过程，必然要受到一系列社会性因素的影响。

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材料工作难

当前基层的扶贫工作，弥漫着一种精致的形式主义——干部们忙于做各种材料。

先前完成的工作，没有记录和报告的，要补材料；先前有材料的，但政策有变动，则要重新做材料；有些工作根本没开展，补个材料，貌似工作完成了。各种表格、报告、规划、佐证材料，都要完成，把基层干部压得喘不过气，疲于应付。

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在村一级，做材料的重任很大一部分被驻村工作队分担了。对于那些年龄偏大、不懂电脑的村干部来说，做材料的功夫不够，工作队帮忙是必需的。笔者调研过的一个村庄，帮扶单位是县档案局，虽然不能像国土局、交通局那样提供较多项目和资金支持，但同样发挥了部门优势，把扶贫材料做得整齐漂亮。还有一个村庄，因为要迎接评估检查，全村干部连续几天加班，还雇用了暑期在家的大学生。更离谱的是，有村庄用几万元课题立项的方式请来了大学老师，帮忙完善全村扶贫工作档案。

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为了提高扶贫工作的规范化水平，有必要重视相关材料的整理存档工作，但笔者觉得，档案材料只是具体工作的痕迹和辅助说明，并不能替代工作内容本身。基层干部为了应对考核评估，花费过多时间精力搞档案建设，形式上做得很完备，在一定程度上偏离了扶贫工作的真正实际目的。

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2016年10月，国务院扶贫办专门针对扶贫工作中的形式主义问题发布通知，要求相关部门“减少展板表册挂图”，充分利用信息化手段加强对脱贫攻坚信息管理，减少纸质表册。2017年7月，国务院扶贫办再次发布《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》，要求减少填表报数、减少发文数量。

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从实际调研情况来看，当前一些地区的基层扶贫干部之所以陷入材料工作泥潭，最根本的原因还在于现有的扶贫工作推进方式和扶贫成效考核机制。

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在扶贫工作推进机制方面，扶贫材料的制作与扶贫工作推进的节奏往往是一致的。县里开个会，相关部门下达了任务，制作材料的马达也就要开动了。在扶贫成效考核评价机制方面，过于强调相关材料的整理和存档工作。

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并不是说不需要这样的材料，但一旦基层干部用很多的精力忙于制作材料，就容易导致扶贫工作重心的偏移。

产业发展难

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作为脱贫攻坚的规定动作，产业帮扶也令基层干部相当费神。

深度贫困地区的产业基础薄弱，产业环境差，难以引进好的项目。即便有企业愿意落地，也主要是冲着补贴和土地等政策优惠而来。大多数农业企业吸收劳动力的能力有限，且整体上利润状况不佳，像许多非贫困地区的农业企业一样，很难实现企业带动农户、帮助农户增收的政策目标。

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缺少企业带动，农村贫困户的产业帮扶很难摆脱单家独户、小打小闹状态，基本思路局限于种植和养殖，用相关资金补助进行激励并设置一套严格的验收程序。为了防止农户把产业资金用于生活消费，政府采取送幼仔、幼苗的方式。有扶贫干部反映说：“个别农户把幼仔或树苗直接在市场上变现。”

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造血式扶贫的口号我们喊了这么多年，在理念上可谓深入人心，实际效果却很难令人满意。一些地区在缺乏足够市场考察的基础上推进种植或养殖项目。在销路不畅的情况下，即使农户丰产，也不能增收，结果农户吃亏，政府产业帮扶的号召力也随之下降。

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现有产业帮扶模式下，许多贫困地区的产业扶贫在原地打转，处于低水平重复状态。产业发展报告中列了诸多项目和数字，全村或全镇养了许多猪、牛、鸡、羊，种了许多药材、果树。其实，很大一部分内容并不是产业扶贫成果，而是对贫困户现有养殖状况的统计。大量扶持资金撒下去了，只是在被动地维持现状、起到救济的效果，有产业发展之名，而无产业发展之实，更没有达到授人以渔的目标。

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产业发展要达到授人以渔的目标，笔者认为必须遵循产业发展的自身规律，特别是要经过一定的培育周期，不能单纯求快，追求短期效应。更为重要的是，如果不考虑农户需求和偏好，光靠有关部门推动，往往会陷入一厢情愿的窘境，让扶贫干部满是“有力使不上，费力不讨好”的感觉。

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综合来看，产业帮扶难、制作材料难和精准识别难，是笔者调研中基层扶贫干部的强烈反映，在后续扶贫攻坚战中，我们应加以重视。

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（作者系西北农林科技大学农村社会研究中心副教授）

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