党政机关公文中的上行文种研究

文 | 王华

　　上行文种是下级机关向上级机关行文时所使用的文种。本文试对上行文种的范围和选用策略进行研究。

一、上行文种的

范围

　　上行文指的是下级机关、下级机关的部门向其直接归属的上级领导机关、上级机关的部门呈送的公文，其发文机关与主送机关具有隶属关系。由于是自下而上行文，所以称为上行文。上行文包括三种情况：一是下一级机关向上一级机关行文，比如中共重庆市委员会向中共中央行文、重庆市永川区人民政府向重庆市人民政府行文；二是机关所属部门向机关行文，比如中共重庆市委组织部向中共重庆市委员会行文、重庆市教育委员会向重庆市人民政府行文；三是下级机关的部门向上级机关的相应部门行文，比如中共重庆市永川区委组织部向中共重庆市委组织部行文、重庆市永川区财政局向重庆市财政局行文。

　　在《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号，以下简称“《条例》”）规定的15个法定公文文种中，报告“适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问”，很明显是上行文种；请示“适用于向上级机关请求指示、批准”，也明显是上行文种。那么，除了报告和请示，还有其他的上行文种吗？答案当然是肯定的。一个是议案，一个是上行的意见。

　　议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项”。关于议案的行文方向，主要有两种观点，一种认为议案属上行文种，另一种认为议案属平行文种。笔者认为，要正确判断议案的行文方向，关键是要搞清楚各级人民政府与同级人民代表大会的关系。《宪法》第九十六条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。……”第一百零五条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。……”第三条规定：“……国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民大表大会产生，对它负责，受它监督。……”由此不难看出，政府“从属于”本级人民代表大会。同时，从议案”提请审议事项“的功能看，议案也应当属于上行文种。

　　意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。实际工作中，发文机关对重要问题的见解和处理办法既有向下级机关提出的，也有向不相隶属的机关提出的，还有向上级机关提出的。因此，意见文种中既有下行的指导性意见，也有平行的参考性意见，还有上行的建议性意见、答复性意见或呈转性意见。

　　综上所述，党政机关公文中的上行文种包括报告、请示、议案和上行的意见。

二、上行文种的

选用策略

　　同是上行文种，具体如何区分？笔者认为，可以从行文主体、行文目的、行文内容、行文时间、受文处理方式等角度入手。

　　1.根据行文主体加以区分

　　根据《条例》对议案的规定，议案的行文主体只能是各级人民政府，即从最基层的镇（乡）人民政府一直到最高层的国务院，行文对象是同级人民代表大会或其常务委员会，而党委及其部门、政府的部门都不能使用议案文种。报告、请示和上行的意见，则只要行文主体有上级机关就可以使用。也就是说，除了中共中央和国务院因为没有上级机关而不能使用报告、请示和上行的意见外，各级党委及其部门、各级政府及其部门都可以是报告、请示和上行意见的行文主体。

　　2.根据行文目的加以区分

　　根据《条例》的规定并结合工作实际，我们试从行文目的的角度对四个上行文种进行区分。报告按行文目的可分四类：一是向上级机关汇报专项工作或全面工作，即工作报告；二是向上级反映重要情况，即情况报告；三是答复上级机关的询问，即答复报告；四是向上级报送计划、总结等材料，即报送报告。请示的行文目的有两个：一是遇到新情况、新问题不知如何办理，或遇到政策不明确、不清楚甚至相互矛盾时，要求上级给予指示；二是开展某项工作、举办某项活动、申请经费支持或有关文件报批等，请求有批准权限的上级机关予以批准。议案的行文目的比较单一和明确，就是各级人民政府将自己无权决定的重要事项提请同级人大或其常委会进行审议并在表决通过后予以实施。上行意见的行文目的是发文机关在自己的职权范围内针对“重要问题”向上级机关表明自己的态度、阐明自己的看法、拿出自己的解决办法或处理措施，供上级机关决策参考或请求上级机关批转相关单位贯彻执行。

　　3.根据行文内容加以区分

　　与报告的行文目的对应，报告的内容主要有四个方面，即向上级机关汇报工作、反映情况、答复询问、报送材料。汇报全面工作的报告以“一文多事”，但是，报告中不能提出要求，即不允许夹带请示事项。请示的内容一般涉及发文机关的人、财、物、机构、编制等具体事项，由于发文机关自身无权决定或无法解决，因而通过请示向上级机关概述情况，说明原因和理由，并请求指示或批准。请示要求“一文一事”，即不得在一份请示里涉及多个事项。议案的内容就是人民政府提请同级人大或其常委会审议的事项，可能涉及政治、经济、科技、文化、人事、体育等方面内容。这些事项是政府无权决定或者不能单方面决定的，需要提请同级人大或其常委会审议决定。议案要求“一案一事”，即一份议案只能写一件事情，以便于议案的审议和办理。上行意见的内容就是发文机关对某一重要问题提出的见解和处理办法，既可以针对发文机关在其职权范围内可以解决的某个重要问题提出呈报性的意见，也可以针对涉及面广、普遍性强、发文机关无法解决的问题提出呈转性的意见。上行意见针对的是重要问题，往往涉及法规和政策，也可能是工作中出现的新情况、新问题。

　　4.根据行文时间加以区分

　　报告的行文时间一般是在事后，也可事中报告。比如，工作报告既可报告一项已经全面完成的工作，也可报告一项时间跨度较长的工作中的阶段性工作。请示的行文时间必须是在事前，必须在得到上级批复后按照批复意见办理相关事项，不能边请示边自行其是。议案的行文时间也有严格限制，必须是在人代会或者人大常委会举行会议期间，并且人代会期间的议案应在截止时间前提交，超过时间不能再提交。上行意见的行文时间是在某项工作开展之前。发文机关要针对当前工作中遇到的涉及全局或方针政策的重大事项、主要问题或新情况、新问题，在全面、系统、科学分析的基础上提出见解，拿出切实可行的办法和措施，供上级机关决策参考或批转给相关单位执行。很显然，这个工作必须做在前面才有意义，如果事后才提出意见，就成了“马后炮”。

　　5.根据受文处理的方式加以区分

　　上级机关对收到的报告可回复，也可不回复，由上级机关视具体情况而定，实际工作中一般不予回复。上级机关对收到的请示必须用批复给予明确答复。批复请示有严格的时间限制，要及时批复。即便不同意请示事项，也要作出否定性的批复，而不可以不批复。对议案的处理也有严格的规定。各级人大或其常委会收到议案后，必须按照法定程序进行审议和表决，并报告处理结果。议案一旦经人大或其常委会审议通过，就具有了强制性，必须严格贯彻执行。对上行意见的处理要视意见的性质而定。呈报性意见是下级机关向上级机关献计献策，主要起决策参考作用，上级了解即可；呈转性意见则要求上级审定后将其批转给其他有关机关和部门共同贯彻执行。

　　（本文刊于《秘书》杂志2017年第4期。）