 党的十六大报告明确提出“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”和壮大县域经济，小城镇建设受到越来越多的关注；同时，因为“全面建设小康社会”目标的提出，壮大县域经济、加快城镇化进程显得越来越重要和迫切。本文以泰宁县经济社会发展情况为基础，就“为何”及“如何”调整行政区划，加快农村城镇化进程，繁荣县域经济谈些认识与看法。
一、为何要推进行政区划调整、加快城镇化进程
１．调整行政区划、加快城镇化是经济发展的必然趋势。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。从全国情况看，经济发展速度比较快的广东、浙江、江苏三省，他们的共同点就是把调整行政区划、加快城镇化发展作为统揽经济全局的重要抓手，大胆创新思路，形成较好的人口、生产要素的聚集效应。
２．调整行政区划、加快城镇化是适应生产力发展水平的需要。２００２年泰宁县１１个乡（镇）地方级一般预算收入只有１０２０万元（其中杉城镇４７４万元，其余１０个乡镇总和才５４６万元），加上基金收入３１４万元，合计只有１３３４万元，但乡镇级支出却高达３４３１万元，收支缺口２０９７万元，也就是说，乡镇级的收入不足其支出的三分之一。调整行政区划表面上是减人减支的要求，实质是变革上层建筑的问题。当薄弱的经济基础难以支撑庞大的上层建筑时，就必须加快城镇化进程，通过调整不合理的行政区划和农村中小学网点布局，缩减乡镇数量，优化教育资源配置，达到精简机构和人员，减轻财政、农民负担的目的，最终促进经济社会发展。
３．调整行政区划、加快城镇化是优化社会资源配置的需要。泰宁县有１１２个行政村，８６５个村民小组，乡村人口１０７２１０人，乡村户数２５５９５户，平均每个村只有９５７人，每个组１２４人，每户４．２人。但按照经济规模要求，一个乡（镇）、村、组的人员应分别达到３—５万人、２０００—３０００人、２００—３００人，可见我县乡村规模之小、分布之散，由此“五通”（水、电、路、电话、电视）建设任务极其繁重，投入大、效益低。据测算，若城区扩大２万人，按每村４００人、５０个村进城，或按每户５口人、４０００户进城计算，城区年供水量可增加２００万吨，增收２００万元／年。农民进城后，可共享现有的程控电话、广播电视、道路交通、供水供电网络，这样，分别可节支程控电话建设资金１０００万元、广电光缆铺设资金４５０万元、道路维护资金３０万元、供水管道建设资金１５０万元、电力管线建设资金６００万元；同时，由于农民进城，农村中小学校布局得以优化调整，预计老师可减员３００人，年可减支４５０万元。而且，农民进城以后，生活环境大大改善，生活质量迅速提高，子女就学、就业方便，这是农村所无可比拟的。
４．调整行政区划、加快城镇化是解决“三农”问题的根本出路。农村人口比重过大、农村居民人数太多，是中国解决“三农”问题的最大障碍。我县人均耕地只有１．２７亩，每个农村劳动力耕作３．３７亩土地，都低于全国１．４亩和３．６亩的平均水平，如此低的劳动生产率和农产品价格，农民怎么奔小康？与此形成鲜明对比的是，农民的实际负担却过重。比如，２００３年我县农民人均收入是３４９９元，城镇居民可支配收入６７１７元，但农民要承担比城镇居民多得多的税费，耕田要交农业税，林果生产要交特产税，要交农村教育附加费，还得承担乡统筹、村提留等其它费用。如果不尽快调整行政区划、加快农村城镇化进程，把农村过多的人口转移出来，要从根本上解决“三农”问题恐怕就是一句空话。当前，无论从国家政策法规环境，还是微观经济基础上，都已具备了转移农村富余劳动力的条件，我们必须抢抓时机，顺势而谋，尽可能多地将农村劳动力转移到城市二、三产业中去。
二、如何推进行政区划调整、加快城镇化进程
１．规划先行，撤并乡村，调整建制。规划就是财富，规划是区域经济协调发展的重要保证。在如何完善规划方面，我县近年来也积累了一些教训和经验。比如，泰宁的“普九”工作取得了较大成绩，荣获了全国先进表彰，但是据统计，全县小学生数量２０００年为１２３２０人，２００３至２００４学年只剩７５８７人，短短几年间全县小学生数量减少了４７３３人，造成大量村校的闲置，这说明我们在规划工作方面是有欠缺的。按照社会经济发展规律的要求，规划必须先行。因此，２００２年以来我县下大决心，投资３００余万元编制完善城区各类规划５０余项，避免了大量的因违规建设和随意拆迁等造成的损失，初步确立了规划在城乡建设中的龙头地位。
在调整乡镇行政区划方面，浙江省力度非常大，近几年浙江连续进行了３轮乡镇及县级区划调整，极大压缩了乡镇数量。据统计，全国目前已有２０多个省（市、区）进行了行政区划的调整，２００２年，福建省人民政府下发了《关于调整乡镇行政区划的意见》（闽政〔２００４〕２４号文），据资料显示，我省乡镇平均人口为２．９４万人，而我县仅为１．１５万人，若按照全省乡镇平均规模，我县只需设置４个乡镇，按照泰宁县域城镇体系规划有关要求，我县将逐步将乡镇撤并到６—７个，若按每个乡镇机关平均７０人计算，减少５个乡镇机关就可以减少３５０人，每人每年工资经费按２万元计算，一年可减支７００万元，既可大大减轻财政负担，更重要的是可以促进社会经济资源在更大的范围内实现优化配置。
２．转变职能，撤并机构，精简人员。当前，县级政府的职能已经发生了重大转变，这也推动了乡镇政府职能的变化，比如乡镇公安、工商、税务、金融、林业、教育、卫生、司法、广电、土地、供销、粮食等部门已经实行垂直管理，即使农业、计生等部门上收的呼声也很高，现在乡镇只剩几套班子和办公室、统计站、财政所等还没有垂管，可以说乡镇职能已经被前所未有地削弱了；随着农村税费的改革启动和深入，乡镇事务也大量减少，职能发生重大变化，改革已势在必行。目前，我县财政供养人数居高不下，据统计，２０００年，我县财政供养人数占全县人口的比重分别高出全国、全省和全市平均水平１．４２、０．９２和０．３８个百分点，若按全国和全省标准，我县分别超员１７２４人和１０７４人，县乡财政不堪负重。如果能按全省标准减掉１０７４人，每人每年工资经费只要按１．５万元计算，我县一年就可以铺完１００多公里宽１３．５米的农村水泥路网，两年就可以实现乡乡甚至村村通水泥路。因此，不调整布局，不精简人员，如此薄弱的财政连保证供养都困难，加大基础设施建设投入更无从谈起。
３．发展二产，繁荣三产，吸纳劳力。发展和繁荣城市二、三产业是消化农村剩余劳动力，推进农村城镇化进程的重要途径。工业化是城镇化的一个加速器，工业化加速了城镇化的发展，发展工业有很多事要做，比如，要加快工业园区建设，搭建一个良好的招商引资平台；要放手鼓励发展个私经济，形成统一、开放、竞争、有序的市场环境等。同时，工农业的发展，需要服务业与之协调、配套，要求我们必须因地制宜发展第三产业，特别是充分发挥金湖旅游业在发展和繁荣第三产业方面的带动作用，努力形成“旅游兴、百业兴”的格局。金湖旅游业吸纳安置了大量下岗职工和就业人员，大大缓解了就业矛盾，这是我县国企和事业单位改革得以顺利进行的重要客观条件之一。
４．放低门槛，消除障碍，配套改革。当前农民进城具有很多政策、体制性障碍，推进行政区划调整，加快城镇化进程，就必须全力消除这些障碍，特别是要从户籍制度、农村土地和社会保障这三个方面深化改革，如，农村土地改革，要积极探索赋予农民土地永佃权，农民的土地可以买卖，可以进入市场，就是必须消除土地流转的政策障碍；再如，要深化现行的城乡分隔的户籍制度改革，建立以居住地划分城镇户口和农村户口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记与管理制度。同时，各有关部门还应大力实施“造福工程”、库区搬迁、灾后重建等配套制度改革，如在科学编制城乡建设发展规划的基础上，综合捆绑使用各级各部门对农村的各项投入资金，尤其是对大规模或批量搬迁进城的村庄，加大基础设施建设投入或提高政策补助标准，鼓励和引导农民进城入镇居住生活。
５．夯实基础，重点突破，梯度推进。党的十六大报告指出，小城镇的发展要有重点，强调以现有的县城和有条件的建制镇为基础，使基础设施能够相对集中，使一个县、一个地区成为经济的凝聚点。我们搞城镇建设不能“遍地开花”。因此，我县应以杉城镇（县城）为中心，朱口镇为次中心，其它乡镇为依托，建设特色鲜明、布局合理、发展协调的点轴型城镇体系，从而通过科学规划、重点突破、梯度推进的方式，加快泰宁城镇化进程和经济社会快速发展。
６．关心农村，关注农业，关怀农民。农村是我国建设全面小康的关键，农业既是国民经济的基础，也是弱质产业，农民始终是“三农”问题的最大难点。从根本上解决“三农”问题，就必须从大局出发，实施工业反哺农业的战略性措施，各级政府尤其是中央、省级政府从工业税收中划出专项资金，直接贴补农业尤其是农民，扶持农业产业化发展。同时，建议要以撤乡并镇和城镇化发展后各级财政减支部分的资金为基础，逐步建立解决“三农”问题的专项基金，主要用于解决农民的养老保险、医疗保险和最低生活保障等，全数“反哺”三农，为深化农村各项改革和最终解决“三农”问题提供保障。
（作者为中共泰宁县委常委、常务副县长）
责任编辑：陈 锋 | 
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