推进城乡统筹就业的实践与思考

就业是民生之本。党的十六届三中全会把统筹城乡发展作为完善社会主义市场经济体制的首要目标和任务，党的十七大又提出要实现社会更加充分的目标。统筹城乡发展中一项重要内容就是实现城乡就业统筹。统筹城乡就业，是一项系统的社会工程。基本目标是促进城乡劳动力市场一体化和农村劳动力的有序和稳定转移，理顺和优化城乡就业关系，扩大城乡就业，提高城乡就业的现代化水平。加强对统筹城乡就业现状和推进策略的分析，对于落实科学发展观、构建和谐社会，建设社会主义新农村，对于进一步深化改革和建设更高水平的小康社会，都具有重大的现实意义。
一、镇江市城乡统筹就业基本情况
近年来，镇江市委、市政府高重视城乡统筹就业工作，按照统筹城乡充分就业的工作思路，始终将统筹城乡就业摆上重要议事日程，加强统筹协调、完善考核机制、健全服务体系、强化社会保障，实现了全市城乡就业的统筹协调发展。
1、全市就业总量持续增加，城乡就业局势保持基本稳定。据统计，至2008年底，全市常住人口达301.93万人，16－64岁劳动适龄人口达222.57万人，占常住人口的73.72％，与2002年相比，劳动适龄人口增加8.45万人，比重上升了2.85个百分点，全市劳动力供给充足。在劳动力资源供大于求和就业结构性矛盾较为突出双重压力下，全市就业人口总量仍然不断增加，失业率保持较低水平，由2001年的3.26%上升至2003年的3.88%转而下降，至2008年降至2.54%，低于全省平均水平0.71个百分点，连续5年回落，城镇登记失业人数由2003年18764人下降至2008年16671人，城乡就业呈现基本稳定的良好态势。2008年末，全市从业人员总数达到165万人，占常住人口的54.65%，比2001年增加了24.58万人，平均每年增加3.07万人。
2003-2008年城乡就业工作情况
年份        新增就业人数（万人）        农村劳动力转移人数（万人）
                下岗失业人员
再就业                劳务输出
2003        2.12        1.70        —        —
2004        2.43        2.04        6.27        2.01
2005        2.65        2.29        6.78        1.40
2006        4.60        2.50        5.99        1.28
2007        4.20        2.07        5.67        1.20
2008        6.2        1.86        4.27        1.13

2001年—2008年镇江市城镇登记失业率变化图







2、就业人口产业间转移速度加快，就业结构更趋合理。2001年至2008年期间，在全市就业总人口保持增长的情况下，第一产业就业人员数量由46.10万人减少到29.2万人，减少了16.9万人，第二、三产业就业人员数量则分别由53.83万人、40.49万人增加到79.6万人、56.2万人，分别增加了25.77万人和15.71万人，年均增长率分别为6.18%和3.17%。这表明，随着经济社会的发展，大批农业剩余劳动力转向第二产业和第三产业，第一产业就业人员比重明显下降，第二产业就业人员比重上升势头迅猛，第三产业比重略有上升，但变动比较平缓。　

2001－2008年镇江人口就业状况
                                                                                  单位：万人
年份         年末总人口         从业人员数         按产业分从业人员数
                合计         城镇         第一产业         第二产业         第三产业
2001        266.58        140.42        41.73        46.10        53.83        40.49
2002        267.13        140.99        42.53        44.15        54.98        41.87
2003        267.18        139.83        43.58        38.93        60.05        40.85
2004        267.20        145.05        47.42        36.75        63.24        45.06
2005        267.61        148.46        50.90        35.37        68.41        44.68
2006        268.79        153.18        55.04        32.58        74.96        45.63
2007        268.78        157.00        60.69        30.41        77.12        49.47
2008        269.54        165.00        64.32        29.2        79.6        56.2
资料来源：《镇江统计年鉴》。
3、就业参与率保持较高水平，城乡人力资源得到充分开发和利用。近来年，全市城镇人口的就业参与率始终保持较高水平，比重连续上升，到2008年末，城镇从业人员已达60.69万人，城镇人口的就业参与率由2001年54.12%提高到2007年57.68%，平均每年增加0.5个百分点。从2001年至2008年，占全市城乡人力资源三分之二的农村劳动力资源，已累计转移67.64万人，转移率达69.36%，从事农林牧渔业比重2001年的45.4%下降到2008年的30.64%，而从事非农产业的比重则由2001年的54.5%上升到2008年的69.36%，平均每年增加2个百分点，农村劳动力资源得到充分开发和利用。
2001-2008年农村劳动力转移情况
年份        农村劳动力(万人)        1．农林牧渔业劳动力(万人)        2．非农业劳动力(万人)        农业比重(%)        非农比重(%)
2001        100.1        45.42        54.68        45.4         54.6
2002        99.46        43.41        56.05        43.6         56.4
2003        97.94        38.37        59.57        39.2         60.8
2004        97.11        36.15        60.96        37.2         62.8
2005        97.29        34.75        62.54        35.7         64.3
2006        96.65        30.73        65.92        31.8        68.2
2007        96.3        29.74        66.56        30.88        69.12
2008        97.52        29.88        67.64        30.64        69.36
资料来源：《镇江统计年鉴》。
二、镇江市推进城乡统筹就业的实践与探索
近几年来，我老秘网市在发展经济、增强综合实力的同时，始终把城乡统筹就业工作作为政府工作的优先目标，放在经济社会发展的优先位置，在财政投入上优先安排，明确提出“根本出路靠发展，大众就业靠市场，困难群体靠援助”的就业工作思路，积极落实促进就业再就业的各项政策措施，实现了下岗失业人员由生活保障型向就业保障型转变，同时，坚持内转外输与创业并举、数量质量与效益并重，大力推进农村劳动力转移，实现了“总量增加、素质增强、渠道增多、收入增长”的显著成效。
1、基本建成了城乡统一的人力资源市场。近年来，为不断提升人力资源市场品牌效应和规模效益，充分发挥示范和龙头作用，全市按照专业化、制度化、社会化的要求，进一步强化了全市人力资源市场的建设。目前市和辖市区人力资源市场全部达到了省厅三星级以上评估标准。同时在全市41个乡镇建立了乡镇人力资源市场，率先在全省实现了乡镇人力资源全覆盖。2003—2008年，全市有近50万人次求职者到各级各类就业服务机构进行求职登记，介绍就业成功9.8万人次。
2、着力完善了城乡统一的就业服务体系。2003年，按照“六到位”要求，在全市10个街道、41个乡镇建立了劳动保障所，在128个社区建立了劳动保障站，扬中、京口、润州在所有行政村建立了村级劳动保障平台，基本实现了市、辖市（区）、街道（街道）、社区（村）四级促进城乡统筹就业服务网络。2007年，在全市开展了基层平台规范化、标准化建设，实现了劳动就业、社会保障、技能培训、监察仲裁四大整体功能“全覆盖”。同时，在全市开展了星级街道、乡镇劳动保障所和星级劳动保障协理员评比工作。积极开展创建充分就业社区活动和创建充分转移就业镇、村活动，至2008年底，全市先后共有120个社区达到充分就业社区标准，达标率为93.8%；有49个镇、665个村达到充分转移就业镇、村标准，达标率分别为96%、99%，三项达标率均位居全省前列。
3、有效搭建了城乡统一的信息网络平台。近年来，为帮助城镇失业人员和引导农村劳动力就业，为所有街道（乡镇）、社区和部分行政村配备了电脑、打印机、传真机、电话等设备，建起了以镇(街道)为基础的城乡一体的劳动力资源管理网络平台，实现了城乡劳动力统一管理和人力资源市场信息资源共享。同时，组织开展了农村劳动力的全面普查工作，建立了农村劳动力资源信息库，为针对性地开展农村劳动力转移就业工作奠定了基础。
4、初步确立了城乡统一的就业扶持政策。自2002年以来，为加强统筹城乡充分就业工作，市委、市政府先后制定出台了一系列推进统筹城乡充分就业工作文件，初步确立了城乡统一的就业政策框架。农村劳动者进城就业的歧视性政策和限制得以消除，城乡劳动者依法自主选择职业与就业岗位、用人单位依法自主招用人员的权利得到全面贯彻，有劳动能力和就业愿望的城乡求职者都能享受到免费公共职业中介服务，需要提升就业能力的城乡劳动者都能参加减免费的就业培训。
5、建立健全了城乡一体化的培训格局。2004年以来，为完善城乡一体化的培训网络，全市各级劳动保障部门建立了城乡一体职业技能培训网络。不断扩大免费培训对象，目前已将所有符合条件的城乡劳动者列入免费培训范围。同时，创新培训方式，增强培训的针对性和实效性，开展了一系列以强化技能为主、城乡劳动者就近就地为辅的订单式免费培训，实现招生、培训、鉴定、就业、跟踪服务一体化。2004以来，全市共投入各类培训补助资金近3500万元，累计培训下岗失业人员10.5万名，培训农村劳动力15.6万名，先后共有6万多名城乡培训对象取得职业资格证书。
6、基本建立了城乡劳动者权益保障体系。近年来，为完善进城就业农村劳动者的社会保障政策，积极探索建立既能适应农村和农民实际，又易于与城镇职工养老保险有效衔接的新型农村社会养老制度，开展了被征地农民即征即保制度试点；同时，进一步完善社会医疗保险和医疗救助办法，全面实施了城乡居民医疗保险制度，在全市实行了城乡统一的失业保险制度，调整了全市最低工资标准。2008年，城镇单位在岗职工平均工资达到26950元，比上年增长17.56%。在全市建立了63个“一级网格”劳动保障监察中队，826名“二级网格”社区（村）监察协理员，劳动保障监察执法工作得到有力加强，劳动劳动争议案件结案率达95%，劳动合同签订率稳中有升。
三、当前城乡统筹就业主要存在的问题
尽管这几年我们在就业工作中取得了一些成绩，但统筹城乡、社会就业更加充分的理念方针，对就业工作提出了更高的要求。通过深入调查和统计分析，当前，全市统筹城乡就业主要还存在以下不可忽视的矛盾和问题。
1、全市城乡统筹就业格局逐步形成，但二元结构管理模式短期难以消融。近年来，市委、市政府对统筹城乡就业高度重视，始终把统筹城乡就业工作放在经济社会发展的优先位置。但长期的二元经济结构和管理模式分割，使得农村就业成为当前社会就业更加充分的薄弱环节；同时，对从事农业劳动的“就业”和“失业”的标准尚未形成统一的界定。
2、全市劳动就业总量持续增加，但城乡就业结构性矛盾日益突出。截止2008年末，全市从业人员总数已达165万人，比2002年增加了24.01 万人。三大产业结构与所处的经济发展阶段并不相适应，第三产业的产值份额和就业份额均未超过40%，与发达地区相比还存在一定的差距。同时，劳动力供求素质结构问题越来越突出，且缺乏专业技能，已经成为转移就业的主要“瓶颈”。
3、推进城乡统筹就业政策逐步健全，但创业推动就业的政策环境亟待完善。近年来，无论是国家还是省市的就业促进政策，均倾向于城市，农民就业创业扶持政策还有较大拓展和完善的空间。同时，小额担保贷款政策拓展不够，对下岗失业人员贷款由财政全额贴息，而面对农民的时候，这种政策却显得单薄无力，这无疑弱化了大多数农民自主创业的积极性。
4、全市基层劳动保障平台建设日渐完善，但城乡基层平台建设存在差异。近年来，按照“六到位”要求，通过积极开展基层平台标准化、规范化建设，使全市基层平台建设实现了新提升。但同城镇街道、社区基层平台建设相比，部分农村的基层平台建设还相对薄弱。
5、全市城乡统筹就业工作成效显著，但农村劳动力继续向城镇转移的难度加大。自2002年以来，全市新增城镇就业17万人，共有8万名下岗失业人员实现了再就业，累计转移农村劳动力67.64万名，目前全市城镇就业人口所占比例已达到50.67%，农村劳动力转移率达69.36%。从发展趋势看，今后几年，全市仍将处于新增劳动力的高峰期，转移农村劳动力的任务仍然十分繁重。
四、下一步推进统筹城乡就业打算和建议
1、着力完善城乡统一的目标责任体系，全面推进统筹城乡就业战略。一是成立促进城乡统筹充分就业工作领导小组，并将这项工作纳入了各级党委、政府的一级目标进行考核，实行“一票否决制”。二是提请政府出台《镇江市统筹城乡充分就业工作意见》。明确指导思想、工作目标、总体要求、工作措施、组织领导、经费保障等。三是积极开展“充分就业辖市区”创建活动。通过政府统筹、合理规划、产业带动、有效培训、政策扶助、配套服务等措施，用三年左右的时间，把全市建设成为“充分就业市”。
2、着力完善城乡统一的积极政策体系，全力实施创业促进就业战略。一是积极推动城乡劳动者自主创业。实施以创业带动就业的战略，强化创业培训和创业服务，鼓励城乡劳动者自谋职业和自主创业。二是建立农民返乡创业孵化示范基地，加大农民创业基金投入力度，拓展小额担保贷款功能，对返乡创业的外出务工人员提供小额担保贷款。三是建立统筹城乡财政支持政策。各级政府要完善财政转移支付制度，积极调整公共财政的支出结构，将促进统筹城乡就业资金列入财政预算，统筹使用就业再就业资金，对农村劳动力转移就业和创业给予支持。
3、着力完善城乡统一的就业援助体系，加大农村困难群体援助力度。一是建立城乡零就业家庭跟踪服务制度。借鉴城镇帮扶“零就业家庭”的成功经验和做法，对农村零转移家庭实行一户一卡，建档造册，实行动态管理，做到“家庭情况清、身体状况清、就业现状清、职业技能清、就业愿望清”。二是实行就业扶持政策普惠制度。将岗位补贴、社保补贴等扶持政策向农村零转移家庭转移就业人员和在城镇从事公益性岗位工作的农村劳动者进行延伸，真正实现城乡困难群体就业援助的制度化、长效化。三是建立健全托底安置就业机制。适当调整就业再就业资金使用方向，购买公益性就业岗位，对再就业困难人员进行托底安置就业。
4、建立面向所有劳动者就业培训体系，全面提升人力资源就业技能。一是加大对职业技能培训的投入力度。尽快出台新的培训补贴办法，把有转移就业愿望的农村劳动者纳入职业培训和技能鉴定补贴范围，对低收入农户实行免费培训。二是统筹加强公共培训机构建设。建立健全以市场需求为导向，面向所有城乡劳动者多层次需求的培训体系。突出做好农村“两后生”培训和农村转移就业人员的技能提升培训。三是创新培训的内容、方法。针对市场需要和不同农民工群体对技能培训和创业培训的需求，制定不同行业不同层次培训的具体计划。努力创新培训与就业紧密结合的工作模式，着力提高城乡劳动者就业培训的针对性、实用性和有效性。
5、建立覆盖城乡的公共就业服务体系，切实加强城乡统筹就业管理。一是制定城乡一体化的就业规划。在全面掌握劳动力资源状况的基础上，进行统筹安排和规划。二是建立完善专项就业失业登记制度。认真开展城乡就业和失业调查，全面掌握城乡失业人员状况，制定我老秘网市农村劳动者就业、失业标准。三是建立覆盖城乡的公共就业服务体系。建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系，依法落实公共就业服务机构的性质和履行政府为社会提供公益性就业服务的责任。