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扶贫断想①为啥贫困县越扶越多？ 文/王思铁 近年来，许多报刊网络包括一些规范性甚至个别法规性文件，通常把“扶贫开发工作重点县”（以下简称重点县）、连片特困地区县（以下简称片区县）统称为贫困县。这是值得商榷的。 1986年到2000年，我国扶贫开发以贫困县为单位进行。进入新世纪初，国家明确宣布取消“贫困县称谓”，统称重点县。2001年、2011年，国务院、中共中央先后颁发的《农村扶贫开发纲要》都明确为重点县。先后的贫困县、重点县，国家有严格的标准。1986年以县为单位，1985年农民年人均纯收入低于150元的县（对少数民族、革命老区县有所放宽）确定为贫困县，全国为331个。1994年，“按照1992年农民人均纯收入超过700元的县一律退出，低于400元的县全部纳入的方法”，在全国确定了592个贫困县。统称重点县后进行了两次微调，也有明确的标准，总量均为592个。 2012年6月，在《关于公布全国连片特困地区分县名单的说明》中，国务院扶贫办公布14个片区的680个县“作为新阶段扶贫攻坚的主战场” 。作为片区县也有严格的标准，“以2007—2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为基本依据，考虑对革命老区、民族地区、边疆地区加大扶持力度的要求”。这样，共确定片区县680个，其中兼有重点县资格的440个。 把重点县、片区县统称为贫困县，值得商榷的地方在于： 一是影响问题。不重复计算，国家重点县和片区县为832个，比单纯重点县的592个增加了40.54%。几乎全国三个县（市、区）中就有一个，倘若把省定重点县、片区县也算上几乎是对半开了。总体上说，扶贫开发30来年，贫困居民越扶越少，但若使用“贫困县”概念则贫困县却是越扶越多，这的确不好向社会解释。 二是战略问题。扶贫开发从片区→县域→村域→贫困居民下沉，这是历史发展的必然。但是，若以重点县、片区县统称贫困县，并强化且以此配置扶贫资源，这与新常态下的精准扶贫战略似乎也不太相吻合。 三是标准问题。贫困县是国家为帮助贫困地区设立的一种标准，其资格的取得有严格的程序。重点县、片区县均有划分标准且是不相同的。如果把重点县、片区县统称为贫困县，其确定的标准是什么？程序是什么？且也与已取消“贫困县称谓”不相衔接。 四是摘帽问题。全面建成小康社会，不能让一个民族、一个地区、一个人口掉队。新十年国家《农村扶贫开发纲要》明确要求：“实现重点县逐步减少”。但是，如果把单纯片区县作为贫困县，是否也存在“摘帽”问题？！再说，一方面要求减少，一方面又在增加，好像也不像一回事。 五是实情问题。把青海、四川、云南、甘肃“四省藏区县”、西藏的所有县“一刀切”作为片区县有其现实的合理性，但把他们皆作为贫困县似乎不大符合实情，也似乎有失公平。更不说一些省定片区县标准也不是那么明确、清晰，也作贫困县就更有失公平。 综上所述，还是分别叫重点县、片区县比较严谨。特别是规范性、法律性用语，可能更应当如此。如果非得把重点县、片区县“捆绑一起”给个称谓的话，倒不妨叫“贫困地区”也可，因为富县有“贫困地区”穷县也有“富裕地区”，这样可以化解“贫困县越扶越多”等的矛盾。
扶贫断想②“官员生病，百姓吃药”
赏罚，古已有之。赏是为了激励，罚是为了警醒，这也是现代管理的重要原则。但是，赏罚一定要严明，做到该赏的赏，该罚的罚，处理清楚明白。否则，难以达到激励、警醒之目的。譬如，对个别一些地方出现下级官员挪用、贪污扶贫款项等的违纪违法行为，上级在分配次年财政专项扶贫资金时则给予减少资金额度的处罚，被处罚的对象最终却是应享受扶贫资金的穷人这一特殊群体。这是典型的“官员生病、百姓吃药”，这块板子着实打得有些冤。如此处罚怎能让人心服。 首先，与执政理念相悖。以人为本、执政为民，这是我们的执政理念。扶贫政策当以扶贫对象为本这是新常态下执政理念的内在规定。扶贫资金用在贫困地区每一个扶贫对象身上，这是实施精准扶贫战略的必然要求，更是扶贫必须坚守的底线。官员挪用、贪污扶贫款项等的违纪违法行为，属于官员本身的问题、属于官员所在单位“两个责任”落实问题、属于扶贫资金监管的问题，与贫困居民没有一毛的关系。因此，这种处罚显然与以人为本、执政为民理念相悖，其正当性、公平性使人生疑。 其次，与相关政策相悖。财政专项扶贫资金分配的依据是新十年《中国农村扶贫开发纲要》及以此为遵循的由财政部、发展改革委、国务院扶贫办印发的《财政专项扶贫资金管理办法》。该办法对资金分配有十分明确的规定和要求：“资金分配的因素主要包括各地扶贫对象规模及比例、农民人均纯收入、地方人均财力、贫困深度等客观因素和政策性因素。”这并没有把挪用、贪污专项财政扶贫资金等行为作为分配资金的因素。因此，这种处罚显然与新常态下的扶贫政策特别是相关法规相悖，其合规性、合法性也使人生疑。 第三，与资金属性相悖。财政专项扶贫资金是国家通过二次分配给扶贫对象应有的补偿，体现的既是党和政府对他们的深切关怀，也是他们对国家发展成果的应有共享，更是他们生存权与发展权的兜底保障。一句话，扶贫资金是贫困群众的“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”。仔细分析，当官员挪用、贪污财政专项扶贫资金M元，就意味着扶贫对象群体损失应得利益M元，这对扶贫对象来说本就是一次被“剜肉”；上级在分配财政专项扶贫资金时又给予N元的处罚，这又意味着扶贫对象群体又损失应得利益N元，这对他们来说无疑又是雪上加霜。更何况在十年一轮扶贫中，扶贫对象能享受的专项扶持往往是一次性的，这又意味着有两批扶贫对象得不到应有的扶持，换句话说，就是剥夺了贫困群众的“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”。因此，这种处罚显然与扶贫资金属性相悖，其扶贫宗旨更使人生疑。
掌握财政专项扶贫资金分配大权的有关上级也许是为了把扶贫资金管好用好、充分发挥其效益，这个初衷是完全可以理解的。但是，能否理性地从执政理念、政策法规、扶贫宗旨方面去认真审视一下这种“官员生病、百姓吃药”处罚的利弊，是否体现“以百姓心为心”而对贫困居民有利？！
扶贫断想③厘清边界，明晰事权
对扶贫开发，各级政府该应当做什么不做什么好像都明白又都不明白，大家都在管钱分钱，监督的责任也不清晰；财政专项扶贫资金10大类涉及7大主管部门，各个部门的责任也不很清晰。一些小项目，譬如千万元的项目在县多村实施，规划要报北京审批、检查验收也是北京组织、项目设施中的微调更要报省上批准；从底层越往上越注重分资金批项目编规划收数据赶材料，一幅“挑灯夜战，忙不胜忙”的景象。一言以蔽之，事权不清、边界不明，这好像只应是旧常态非常态下扶贫工作的态势，然而，这种现象在新常态下也并没有完全消失，且在一些地方一些部门好像还有“俞演俞烈”趋向。 早在2014年1月，李克强总理在陕西考察时就要求：“要合理划分中央和地方扶贫事权，大的区域开发由国家综合考虑，同时，整合扶贫资金，尽可能‘打捆’由地方按照中央要求统筹使用，而贫困群众技能培训、基本生活兜底、拓展致富门路等，也都由地方负责，实施更有针对性的扶贫，一个一个拔掉‘穷根子’。”这就是说，从中央层面来看，涉及区域发展的一些大的政策，如跨区域的高速路、铁路、水利等重大工程项目等由中央组织；从地方层面来看，则要统筹扶贫资源，整合力量和资金，实施精准扶贫到村到户，把政策落实到每一个贫困家庭、每一个贫困人口。 目前，地方政府又分为省、市、县三级。中央早已明确，“省、市两级政府主要负责资金和项目监管，县级政府负责组织实施好扶贫项目”“项目审批权限原则上下放到县”；各省也早已明确“实行责任、权力、资金、任务‘四到县’制度（以下简称四到县）”。应当说，这为改革“扶贫事权与财权不匹配、权责不对等”格局提供了政策支撑，然而，事情并非这么简单，由于惯性使然在省市旧常态非常态下的许多现象依然我故；同时，伴随“四到县”实施，县级防控可能将财政专项扶贫资金整合用于其他与贫困居民无关的项目和产业、用于打造亮点工程政绩工作造成“垒大户”现象、寻租随权钱下移而在基层蔓延的任务又十分艰巨。 更进一步地明晰扶贫事权既是贯彻落实中央简政放权、转变职能的重要要求，也是创新“事权明确、权责匹配”扶贫机制、增强针对性实效性、降低成本提高效益的客观需要。中央层面应进一步简政放权、转变职能，把精力放在做好扶贫开发顶层设计，加大对跨地区重大基础设施建设和经济协作的支持，加强生态保护和基本公共服务等之上；省级应充分相信县级能把事情办好，不依恋旧常态非常态下的过去式，防止变相审批截权、自觉消除“中梗阻”主动打通“最后一公里”，把精力切实放在“资金和项目监管”之上；市级应自觉加强对县的监督、指导、考核和评价；县级更应自觉强化担当精神和责任主体意识，负责组织项目筛选、审批、公示和实施，对实施效果负责。
还应看到，厘清政府与市场边界也是清晰扶贫事权的重要方面。在可以通过市场配置资源使扶贫开发更有成效的领域，各级政府应为市场主体创造良好环境，吸引各种资源要素向贫困地区配置、各类市场主体到贫困地区投资兴业。创新贫困地区基本公共服务供给方式，加大政府购买公共服务力度，凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式，交给市场和社会组织承担。应充分调动社会各界参与扶贫开发的积极性和主动性。还应着力激发贫困地区的内生发展动力，充分挖掘内部发展潜力，调动贫困地区干部群众的积极性、主动性和创造性。以此，真正形成“政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局”。
扶贫断想④愿“新瓶装旧酒”的尴尬不再
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