“五民”工作机制实践的启示

　　随着家庭联产承包责任制和农村税费改革，尤溪县农村社会发生了深刻变化。一方面，农村集体经济实力普遍脆弱，大多数农村在举办公益事业上遇到了资金极度困乏的问题。另一方面，随着经济社会的发展和公民权利意识的增强，人民群众对公共产品和公共服务的需求越来越多样化和个性化，参与公共事务治理的意愿也越来越强烈。传统的由政府包揽公共事务的模式已经不适应农村社会发展实际。在此背景下，尤溪县在实践中探索出了“五民”工作机制：民事民议、民事民筹、民事民办、民事民管、民事民评。从议事决策、项目实施、群众评议，从决策到执行到监督，每道程序每个环节都坚持以民为主、以民为本，尊重群众的意愿和要求，凝聚群众的力量和智慧，优化整合了村级各种资源，调动了干部群众参与村级事务的积极性，推动了农村公益事业的发展，促进了社会和谐，是一套基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。
　　一是健全村级权力运行体制机制，营造群众参与的良好环境。针对长期以来村民自治过程中普遍存在的村“两委”矛盾和“村干部自治”两大难题，尤溪县通过“五民”工作机制从制度上加以解决。在现有的法律框架之下，优化村级权力系统内在结构，强化村党支部的领导权，规范村民（代表）会议的决策权，落实村民委员会的执行权，保障农民群众的监督权，同时，建立健全一整套行之有效的可操作程序和相互衔接的制度机制，从而实现各种权力的配套衔接和有序运转。第一，合理划分村党支部和村委会的权力边界，从而有效地协调了村“两委”关系。村党支部是村级各项工作的领导核心，在村级事务中承担着组织领导的职责，而村委会是村级权力的执行者，负责组织村民办理本村的公共事务和公益事业，要从法律和政策的高度维护党在农村的政治权威和领导权威，自觉接受党支部的领导和监督。第二，充分发挥村民（代表）会议的功能，真正落实村民自治权利。凡是涉及村民利益的重大事项，村民委员会必须提请村民（代表）会议讨论决定，并且这种决策权必须通过告知决策事项、表决形成决议和审议执行情况等具体环节落实。第三，普遍建立村务监督委员会，对村务管理实施全程监督。村务监督委员会由村民直接推选产生，他们通过听取和审议村委会对决策执行情况的报告、列席村“两委”联席会议、参与村集体资产拍卖、发包等村务管理重要环节，对村务决策实施全过程监督。“五民”工作机制的有效实施，完善了村级权力运行的体制和机制，形成了一个在村党支部领导下的从决策-执行-监督的权力运行的完整链条，筑牢制度的笼子，畅通群众参与渠道，使广大村民依法直接行使民主权利。
　　二是提高政府引导村民自治的能力和水平，确保群众参与的有效性。村民自治绝不是脱离政府的纯粹的自主管理，政府的作用仍然是不可或缺的。但是在当前乡村关系实践中，乡镇行政职能存在的越位、缺位、错位等现象，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。尤溪县“五民”工作机制，客观上要求政府在理念、制度等方面转变行政方式，提高引导村民自治的能力和水平，确保行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。
　　第一，实现由传统的管理向治理理念转变。“五民”工作机制是在村党组织领导下，村民依法实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众自治机制。在村民自治背景下，乡镇政府为了实现自己的施政目标和最大限度地增进公共利益，只有依法通过培训、宣传、说服、动员等方式引导村民落实党和国家在农村的各项工作部署，而不能靠强迫、命令。这就要求政府要转变传统的管控理念，加强与村民的合作、沟通与协调，以共治共享来实现乡村关系的良性发展。
　　第二，提高政府依法行政水平。《村民委员会组织法》为村民自治提供了制度规范，但是，关于乡村关系的原则性规定客观上给予乡镇政府较大的自由裁量权，为乡镇政府干涉村民自治提供了条件和可能，由此导致部分村委会的附属行政化现象。尤溪县村级重大事项、重大决策都运用“五民”工作机运作，让民作主，让权力在阳光下运行，由此用权利约束权力，促使政府依法履行职责：凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定；凡依法属于村民自治范围内的事项，必须由村民自己讨论决定，政府不得非法干预。
　　第三，提高决策的民主性科学性。长期以来，我国农村公共产品供给采取的是自上而下的决策机制，在决定农村公共产品供给数量、种类上，农民参与的情况很少，往往只是被动接受，由此导致了与农民生产、生活相关且急需的公共产品不足，供给偏离需求，结构失衡，效益低下。“五民”工作机制的实施，干什么、干不干、怎么干等都由村民说了算，这就促使决策者更加尊重群众的意愿，从而使相关的政策更加符合农村实际，更容易为村民所接受。同时，它还可以及时发现和纠正决策的失误和偏差，使决策更加科学和合理。
　　三是强化约束机制，调动群众参与的积极性。公众参与往往会面临由于参与成本问题而导致的“搭便车现象”的出现，当这种现象普遍到一定程度，集体行动就会陷入困境，因此，管理者必须通过一定的激励机制促进公众参与的良性循环。尤溪县有个村在修建一处居民点连接村道的路时，需要征用一村民竹林，该村民与项目建设小组讨价还价，补偿不满意就坚决不让道路经过。由于项目建设资金大部分来自村民集资，用村民的集资款补偿部分人的损失，其他村民不同意，使得已开工的项目搁置等待。最后，通过民事民议，形成的决议是地要征，补偿没有，但是，被征地农户的损失可以折算成其捐款，并与其他参与集资捐款的村民一道把名字刻上石碑，进行精神上的奖励。最终，此方案为大家所接受。运用“五民”工作机制运作的此类案例给我们的启发是：通过内外约束手段来调动公众参与的积极性。
　　尤溪县“五民”工作机制是完善基层治理体系，提高基层治理水平的重要探索，是“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的生动实践，它对集体经济组织比较脆弱的农村如何举办公益事业具有一定的指导和借鉴意义。●陈沈雁