限制权力为什么重要？

　　编者按：本报8月25日刊发了聂辉华和仝志辉联合署名的文章《限权是遏制“一把手”不廉洁的基础》一文后，在读者中引起了较大的反响。两位作者鲜明提出，在不廉洁现象比较普遍而反不廉洁人力物力有限的情况下，治理“一把手”不廉洁应该成为纪检监察机关的优先任务，而要遏制“一把手”不廉洁，应该从源头上限制“一把手”的权力，这是反不廉洁的制度基础。目前，媒体和学者似乎把更多的焦点放在了监督权力的运行上，作者认为这有失偏颇。为了更深入了解作者的一些观点，本报记者特意采访了作者之一、中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华。

　　记者：本报刊发了你们的文章后，引起了较大的反响。实际上，我们是摘发的中国人民大学国家发展与战略研究院的年度报告《如何治理“一把手”不廉洁》的部分成果，而这一成果发布后，引起了很多媒体的关注和热议。请问为什么要特别关注“一把手”不廉洁的问题？
　　聂辉华：首先，“一把手”不廉洁问题是一个很严重也很普遍的现象，在反不廉洁大潮之下尤其值得关注。其次，面对这样一个重要问题，深入的研究却很少，系统的数据也匮乏。这样两个因素促使我们人民大学国发院以遏制“一把手”不廉洁作为今年反不廉洁研究报告的主题。
　　记者：当前的“一把手”不廉洁都有哪些特点？是不是所有的一把手不廉洁问题都可以归结为权力不受限制？
　　聂辉华：从目前的案例来看，“一把手”不廉洁有如下几个特点：一是从不廉洁内容来看，主要涉及人事不廉洁（买官卖官）、项目不廉洁，因为人事问题和重大项目一般只有“一把手”有最后决定权。二是从不廉洁程度来看，“一把手”不廉洁的涉案金额相当大，因为权力大，租金自然多，贪腐也更厉害。三是从查处难度来讲，“一把手”不廉洁的查处难度更大，因为阻力较大，而且一般查出来就是窝案，有多个下属、秘书或者亲属参与其中。
　　可以这么说，“一把手”不廉洁主要是因为权力难受制约，难以监督。
　　记者：在你们的文章中很明确提出来，要减少不廉洁，尤其是遏制“一把手”的不廉洁，应该从源头上限制“一把手”的权力，这是反不廉洁的制度基础，认为限制权力比监督权力更根本。你们是不是认为，这是在为官员“不能贪”设置制度基础，而这会成为下一步反不廉洁的一个重点？
　　聂辉华：我们认为，限制权力其实比监督权力更容易，成本更低，更加容易被证实。权力被限制住了，不让“一把手”插手一些事务，就是让其“不能贪”，这是制度基础。在目前的状态下，要让下级、同级监督“一把手”是很困难的，当然如果让社会媒体来监督，还是有改进空间的。我们认为，下一步反腐倡廉的制度建设，应该从源头上限制“一把手”的权力，这只是我们建议的重点。当然，限权是基础，监督是关键，尤其是让社会和大众媒体来监督，政策制定不能偏废，要全方位进行纪检监察体制改革。
　　记者：加强监督可以理解为一种“增量改革”，各个方面容易接受，而限制权力尤其是“一把手”的权力，使其在规范透明依法合理的轨道上运作，无疑是要对各个地方各个部门现有权力格局的“存量”进行改革，是要伤筋动骨的，难度肯定不小。我们也看到了很多改革，比如一些项目招标，表面上严格按招投标程序来，实则还在暗箱操作，比如一些选人用人中表面上完全走组织程序，发扬民主，实际还是按照“一把手”的意志在运作。在这当中，有没有一些比较关键的措施可以防止这些问题的产生？
　　聂辉华：这是一个很好的问题，也是难解决的问题。限制权力意味着要下放很多权力，要废除很多不必要的审批程序。如果这类事情从上面开始做起，上级率先垂范，事情难度会小很多。比如人事问题，我们建议试行“差额提名制”，即“一把手”和党委组织部仍然拥有干部提名权，但是每个职位应该至少提名两个候选人，而且候选人的材料要在常委会之前就发到常委手中，以便其他常委对候选人有充分的时间酝酿和讨论。如果“一把手”提名的候选人太差，其他常委就会有意见，可能选择了另一个候选人，或者有理由否决。现在的程序是，一般上会之前“一把手”并不与除了主管组织的副书记和组织部长之外的其他常委进行充分沟通，其他常委临时表决，也缺乏充分材料来讨论、质疑提名的人选，这不利于常委会发挥集体领导的作用，也就难以限制“一把手”的实际决定权。作者：兰文飞