政务信息资源共享缘何步履维艰

      近30年来，尤其是2002年中办发文提出要规划和开发重要政务信息资源以来，我国信息化与电子政务管理体制的演化有效引领了我国政务信息资源系统建设快速发展，以“十二金”工程为代表的业务系统应用成效显著，积累了丰富的信息资源。但是由于我国政务信息资源共享缺乏统一规划与法律制度保障，信息资源不能有效整合，不能充分共享和挖掘利用，对决策支持、协同监管、联合审批等支撑力度不足，在一定程度上弱化了公众参与、知情与监督权。笔者经过分析研究，将阻碍我国政务信息资源共享的原因归结为如下八个方面。
　　政务信息资源共享统筹规划和顶层设计亟待加强。由于我国政府组织架构采取纵向层级制和横向职能制的二元矩阵结构，使得电子政务信息资源配置容易导致“纵强横弱”，即政务信息资源垄断和分配失衡。在横向维度上，行政管理部门由于是平级关系而且缺少权威牵头部门，协调难度较大，电子政务信息资源规划和共享难以统筹协调；更重要的是，各地区、各部门信息化水平参差不齐，政务系统分散建设，给信息资源共享造成了重要障碍。由此可见，缺乏由中央—省—市—县为主体、四级联动的信息资源共享顶层架构是目前政务信息资源共享难的重要原因。
　　传统行政观念和部门利益对政务信息资源共享深度和广度的严重阻碍。我国政府组织架构的二元矩阵模式使政府各职能部门过于关注纵向的从属关系，而容易忽略横向的协同关系，由此造成政务信息资源纵向流转顺畅，而横向共享困难。不同部门、不同级别掌握的信息资源数量、质量、范围、效能均有所差异，信息资源完整性、鲜活性、权威性、真实性得不到有效保障，从而形成了形色各异的信息孤岛。进而，信息的重复采集、重复加工、重复开发产生了信息一数多源的怪相，严重影响了信息质量和有效性。
　　同时，由于长期以来对信息资源的归属、采集、开发等管理规章、制度还不明确，造成了信息资源部门化，部门资源利益化，利益产权个人化，人为设置政务信息资源互联互通的壁垒，阻碍了政府信息资源的有效整合和综合应用。这种政务信息资源“部门私有”的归属格局，导致在跨部门的电子政务信息资源建设项目很难做到互联互通，给信息资源的自由共享设置了主观壁垒，从而在一定程度上加剧了信息资源的分割和垄断。
　　政务信息资源交换目录和交换体系仍不规范。政务信息资源共享的核心问题是建设安全可靠的政务信息资源目录体系和交换体系。2002年原国信办和国家标准委组建“国家电子政务标准化总体组”，并于同年5月联合印发《电子政务标准指南（第一版）》，2007年一期工程建成，初步形成了国家电子政务的标准框架。同时，一些部委在建设电子政务项目时也规划了一些部委标准和行业标准，一些地方政府在电子政务系统建设和应用实践过程中不断探索，颁发了一些行政审批和公共服务等方面的地方标准。毋庸置疑，这些标准制度的出台在很大程度上规范了部门纵向和行业电子政务系统信息共享，但这些行业标准、地方标准仅仅着眼于本行业和本地区的政务信息资源目录体系和交换体系建设，而在横向信息交换和共享过程中缺乏必要的规范，甚至还有少数部门使用自定义的字典代码。标准不一致给系统兼容、互联互通、信息搜索等带来诸多困难，信息资源难以有序组织，难以方便、快捷、准确地实现信息定位、搜索和获取。
　　电子政务网络整合进展较为缓慢。目前我国有电子政务内网、政务外网，还存在大量的政务专网，但网络整合和共享平台建设严重滞后。虽然2002年就提出建设统一的国家电子政务内网和外网，以促进部门间的互联互通和资源共享，但是，国家电子政务内网建设刚刚起步，国家电子政务外网虽已初具规模，但仍有9%的地市和41%的区县没有覆盖到，需要依托电子政务内网和外网搭建的政务信息资源共享支撑平台和交换体系难以实现。而且现有外网承载各级政务部门的社会管理和公共服务业务系统较少，仅包括国家应急平台系统、监察部纠风业务系统、文化部文化共享工程等10个部委的12项业务应用系统。此外，由于历史原因，大量业务专网广泛存在且互相隔离，中央的38个部门的80多个政务专网中，横向交互率仅有0.1%，基本上都是信息孤岛。我国目前电子政务网络内网、外网和专网“三网并存”的格局给跨网的信息资源共享和业务协同设置了天然屏障。
　　信息采集、更新、审核机制尚不健全。政务信息真实性、鲜活性、权威性难以保障，信息质量不高。主要原因存在于三个方面：一是信息多头采集，缺乏合理的信息采集机制，无法保证信息一数一源；由于各职能部门业务需求的不同导致了需求信息的不同，由此产生了多次重复采集信息的现象，采集的信息由于具有不同的粒度，造成了不同系统相互孤立、不能整合、难以共享。二是共享信息不难以及时更新。及时更新信息是保证信息真实性和鲜活性的基本保障。政务信息资源共享的立足点在于信息的真实性和鲜活性，而多数信息系统里面的业务信息很难保证及时更新，这种现象突出表现在联合审批协同业务处理流程中。三是信息审计机制不健全。信息审计的目标是确保信息的准确性、完整性、一致性、时效性、可信性以及可解释性。审计机制的缺失使得共享信息缺乏权威性，无法通过信息审计确认企业的“生”和“死”，严重影响了共享信息在国民经济和社会发展活动中提供决策支持的科学性和权威性。
　　政务信息资源共享绩效评价机制严重缺失。一是缺乏科学理论的指导。西方国家电子政务绩效评估大多是基于经由长期实践经验而沉淀的理论基础，反观我国信息资源共享绩效评价，由于起步晚，底子薄，建设实践与评估理论严重脱节，对“评什么、怎么评、怎么样”等问题模糊不清，造成了目前大多数电子政务业务系统采取粗放式的建设模式。三是缺乏绩效评价体系。目前来看，我国政务信息资源共享缺乏对顶层设计、业务协同、互联互通，共享效能、公共服务水平等方面的具体考核指标，有些地方即使出台了一些考核要求，但大多是基于定性描述，而没有根据实际情况科学构建定量指标体系，更难以精确刻画考核评价细则。三是缺乏绩效评价意识。对于评价本身认识不到位，不能从如何有效提高信息资源共享水平、提高政府履职能力和社会管理服务水平来看待评价目标、流程、方法、效果，甚至把绩效评估本身看作一项政绩工程。
　　政务信息资源开发利用的市场机制还未形成。统计资料表明，超过80%的社会信息资源掌握在各级政府部门中，但由于目前政务信息资源的所有权、采集权、开发权、使用权和经营权没有明确予以规定，造成很多政府部门将信息资源产权部门化。政府的职责在于给社会和公众提供最基础的信息服务，满足公众基本的信息需求，而深入分析、加工、生成新的信息产品则不属于政府职责范畴。同时，目前社会化、市场化利用政务信息资源的机制还不完善，信息资源开发利用市场化、产业化程度较低，政务信息资源开发利用产业规模较小，缺乏国际竞争力。由于缺少市场机制，很多政府信息仍然沉睡在部门屏蔽墙内，无法满足政府在社会管理和公共服务中的信息需求，极大地制约了政府的社会管理和公共服务效率、业务协管水平和应急响应能力。
　　政务信息资源共享的法律法规长期滞后。世界主要发达国家通过制定相关法律法规较好实现了政务信息资源共享，如美国以《信息自由法》与《阳光下的政府法》为主体的政府信息公开立法体系，和英国以《公民宪章》和《信息公开法》等一系列法律法规有力推动了政府信息公开和共享。我国政务信息公开自2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布后发展迅速，取得了令人瞩目的成就，但与发达国家相比，还存在较大差距，特别是在对社会管理和公共服务方面还有不少问题。主要原因在于：一是信息资源公开与共享目的不清晰。二是立法不完善。条例以政府信息公开为主，没有涉及跨部门的信息公开范畴。三是政府信息公开条例例外边界不清。虽然信息公开条例以公开为原则，以不公开为例外，但很多事项由于其特殊性和重要性，如何划分公开边界需要进一步厘清。
　　（作者：国家行政学院电子政务研究中心翟云 王益民 ）