信访制度改革应避免三个误区

     信访制度作为国家的一项治理制度，近几年一直处于存废、改革、调整的风口浪尖上。主要是社会转型期，利益冲突多，矛盾高发，由于法律不完备、司法不公和政策偏失等原因，导致矛盾和问题通过不同渠道都汇集到信访部门，使信访成为社会关注点。但在众多矛盾问题面前，信访制度表现出对解决问题的不力和不适应，迫切需要对信访制度重新审视，尤其应避免一些认识上的误区，才能有的放矢地进行制度创新，以回应现实挑战。

      避免“过度”重视平常心看待信访

　　作为党和政府的一项重要工作，各级党委和政府对信访工作非常重视，都把信访工作摆到突出位置抓得很紧，但如何抓实抓好，还有许多值得反思的东西，特别是对待信访如果没有正确态度和方法的话，实践中就容易剑走偏锋、事与愿违。这些年，一些地方简单把信访等同于维稳，把上访等同于闹事，把上访群众当作稳控对象推到对立面，尤其在发生集体访、越级访或信访人有过激行为时，犹如“五雷轰顶”“大兵压境”，动不动就“兴师动众”围堵拦截，上访群众“被关押”“被精神病”，甚至“被判刑”，致使很多受害者成为肇事者，维权者成为违法者，原来的信访问题未解决，新的矛盾又产生，又形成新的信访案由，在群众中造成很坏影响，备受社会诟病。为了“零上访”的指标，面对考核的“紧箍咒”，不惜人力、物力、财力，头痛医头，脚痛治脚，某种程度上都是“过度”重视之下的“过度反应”和“急就章”。
　　我国正处在社会转型变革时期，随着群众民主意识、维权意识的增强，反映改革发展中的矛盾问题增多，信访量增加实属正常，反之如果信访量过少、甚至没信访倒是反常，是违背客观规律的。理性告诉我们，对待信访，应遵循社会发展规律，主动正视矛盾，平常心看待，多角度看待，这样才能正确对待，才能理性冷静进行处理。去年开始，国家信访局不再对各地进京重复非正常上访数量进行排名通报，对地方党政领导的压力还要减少，不能追求“零上访”,不能不讲“因果关系”而搞“一票否决制”，不能不加区别按上访人数追究领导人责任，要从结果考核转变为过程考核，通过初信初访办结率、矛盾纠纷化解率、群众满意率等更为科学的办法，进行综合考核评价，让基层既有压力又有动力，能够多在解决问题上花力气，多在减少信访事项上下功夫。

      避免依靠信访制度解决所有问题的认识要有所为有所不为

　　“事要解决”是信访工作的一个重要理念，解决问题、化解矛盾是做好信访工作的根本，但信访究竟应重点在什么层面上解决问题、发挥作用却是需要进一步思考和明确的。1963年10月由国务院发布的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，对信访功能做了归纳，即了解社情民意的渠道、群众监督的方法、思想政治教育的途径、调解矛盾的手段。现行《信访条例》由国务院于2005年制定，它将信访职能扩大为沟通、调解、监督、救济等。显然信访制度设计初衷源于公民政治参与和民主建设需求，一方面它可以反映社情民意，排解矛盾，另一方面借助这一信息渠道，起到监督和改进制度的作用。但“文革”结束后，大量拨乱反正案件信访，使得信访制度权利救济、矛盾化解的功能被强化出来，随后信访制度也就更多地被用来解决争议和问题，现实中被群众往往看作优于行政救济甚至司法救济的一种特殊救济，于是“信访是个筐，啥都往里装”，“有诉求找信访”，使得信访制度应然属性被认为是单纯的纠纷解决途径，于是无权直接解决问题的信访部门不堪重负，常常陷于被动和尴尬。
　　推行访诉分离，将涉法涉诉信访事项从普通信访中剥离出去，是近年来信访制度的一项重要改革，无疑有助于减轻信访部门的压力，也意味着信访工作应该利用这一改革契机，进行工作着力点的转移，回归设计初衷，充分发挥民意表达、民情汇总机制以及监督的作用，尤其要在通过信访信息分析推动政策的制定和完善上有更多作为，从更高层次更广范围上推动问题的解决。信访工作是反映政策落实情况的“晴雨表”，党和政府的政策落实与否、科学与否，存在哪些问题和不足，政府官员是否依法行政，往往能从群众来信来访中得到最直接、最具体的反馈，信访部门应认真倾听群众的意见、要求和呼声，深入细致分析研究群众信访反映的各类问题，关注跟踪热点、难点问题，总结出带有规律性普遍性的东西，为党委政府建言献策、提供参考。具体工作中既要从群众来信来访反映较为集中的问题中，发现普遍性、苗头性的问题，筛选归纳、准确提炼，及时把群众的所思所盼反映上去，又要紧紧抓住全局性、倾向性问题，加强分析研判，适时从政策层面提出意见和建议，通过政策的制定和完善促使信访问题成批解决，起到牵一发动全身、事半功倍的效果，制度化解决信访问题、减少社会矛盾产生，其意义远远大于对单个具体问题的解决。
　　避免把信访制度变成专业化的法律制度重点要树立法治思维和理念
　　信访制度法治化改革，是从中央到地方都在进行探索与变革的重点，如何将信访制度纳入法治轨道，信访法治化的本质是什么，也需要很好的思考和研究。尽管信访制度是社会主义法治的有机组成部分，从信访制度设计初衷以及在实践中发挥的作用来看，信访不能也不应该等同于专业的法律制度。信访对于社会纠纷的处理与司法机关不同，它更着重于调解，既可以依据国家法律法规、党的政策来处理，也可以根据争议双方的实际情况以及争议性质来妥善解决，还可以通过思想政治工作、心理疏导的方式来平复和化解不良情绪，达到解决问题的目的，处理信访事项既有依法合规硬的一面，又有调解引导软的一面，“软硬兼施”更具灵活性和有效性。信访是寻求法律解决之前的一种权衡，如果信访通过调解协商能够解决问题的话，就无需进入法律救济程序多费周折；同时，由于法律的不完善性，信访在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济能力。信访可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能。我国正处于社会转型时期，依法治国正在进行中,就更需要有一种灵活的机制来协调各种矛盾，减少对国家制度的冲击，确保社会的稳定和发展。信访制度其汇集信息、协调各方、舒缓矛盾、矫正不公的制度功能正好发挥了这一优势。
　　因此，信访法治化的含义绝不是简单地把信访制度变成专业化的法律制度，而是把法治思维和理念贯穿信访工作全过程，在法治的框架内处理信访问题，使得信访人的权利得以依法保障，信访事项处理的程序得以依法规范，信访活动得以依法有序进行，信访工作得以依法高效开展，也就是说，在法治的框架下使公民的权利得到更好的救济，以信访的形式，在法律的保护下，不断健全公民参政的有效途径。
　　总之，我们需要从国家治理的高度重新审视信访制度，避免一些认识上的误区，进一步厘清信访工作职能边界，回归信访制度的经典设计，重建信访的政治属性，使各级信访部门把主要精力放到了解社情民意、汇集意见建议、分析稳定风险、评估政策得失、排查矛盾隐患、解决合理诉求上来。
　　（作者系中宣部党建杂志社副总编辑徐遥 ）