中国发展养老服务业的政策建议

     养老服务业是随着人口老龄化而发展起来的一个新兴产业。国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定了深化改革加快发展养老服务业的任务措施。会议指出，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系。针对目前养老领域存在的问题，将从融资、用地、税收、人才等四方面引导和扶持民间资本进入养老服务领域。本文就发展养老服务业提出以下政策建议。
　　第一，明确政府在养老服务业发展中的职能定位。政府的主要职能是：其一，提供制度保障。我国养老服务业的法律法规体系不健全，除了《老年人权益保障法》外，与养老服务事业有关的法条基本上分散于不同的法律法规中，缺乏全国性的专门用于规范养老服务事业发展的单项行政法规，主要依靠部门规章、地方规章和规范性文件指导养老服务事业。因此，政府要大力推进法制化建设，把养老服务事业纳入法制化轨道。建立政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的养老服务事业发展管理体制和工作机制等。其二，政策优惠，推动社会力量参与养老服务业。养老是高投入的事业，仅靠政府投入远不能满足需求，需要社会的支持和民间资本的参与。政府应在政策上有大的突破，通过给予民营养老机构税收上的优惠、床位补贴等方式进行扶持，鼓励民间资本介入养老事业，进而形成民间养老机构的产业化发展。其三，财政资助。推进养老服务社会化，并不意味着政府可以减少对社会福利事业的投入责任，相反，政府的投入还要随着经济和社会的发展不断增加。政府资助养老服务机构发展，其实质是对社会福利资源的合理配置，其原则是向老年人中最为贫困或最需要的人群倾斜。政府要厘清职责，对弱势群体的养老，要责无旁贷地托底管好；对应该社会化、市场化的养老产业，则要制定政策，降低准入门槛，吸引民间资本，激活社会化养老产业的发展。其四，示范推动。我国养老服务机构投资和运营主体多元，包括养老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所和老年康复医院等多种形式，在服务功能、服务质量、服务内容上差别很大。特别是目前我国养老服务业还处在快速发展，数量扩张阶段，养老服务制度规范相对滞后。因此，采取示范的办法，是政府推动养老服务行之有效的手段。其五，监督管理。政府的监督管理职能主要体现在，一方面对加强对养老服务法规政策执行检查，确保养老服务政策的落实。另一方面对养老服务机构进行监督管理。
　　第二，推动养老服务业走社会化道路。社会化不等于市场化，现阶段在强调养老首先是个人义务，然后才是国家和社会责任的同时，应明确各级政府始终是社会养老的主导者和组织者。一是按照“以人为本、为民解困”的服务理念，完善法律法规、制定发展规划、强化政策措施，为养老福利事业社会化发展创造良好环境。二是根据经济社会发展水平，为养老福利机构的建设和经营提供力所能及的经费支持，特别是要发挥好政府资金的导向和杠杆作用。在继续完善社会养老保险，发展商业补充养老保险的同时，推动建立和完善政府补贴制度。三是利用现有机构和人力、物力资源，加大研究力度，积累成功经验，为社会办福利机构提供示范指导。在养老机构建设上，要以需求为导向，科学规划，合理布局。政府主要保基本养老服务，非基本的养老服务应交给社会和市场，要对盈利和非营利养老机构实行有差别的优惠政策，以满足多层次、个性化的需求。
　　第三，鼓励民间资本参与养老服务业。其一，拓展社会融资渠道。加大金融对养老服务的支持力度，增加养老服务企业项目信贷投入，适当放宽贷款条件，尽量降低担保条件，并提供优惠利率；对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予必要的贷款贴息补助；支持建立养老设施投资基金的募集机制，解决资本流动性问题。其二，落实税费优惠政策。对养老机构提供的育养服务免征营业税；对非营利性养老机构的收入免征企业所得税；社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税；落实个人和企事业单位向养老机构进行慈善捐赠的税收优惠政策。各类养老机构实现与居民用电、用水、用气、用热同价。其三，保障土地供应。养老机构按法律规定应采用划拨方式供地的，划拨供地；应采用有偿方式供地的，在地价上给予优惠；属于出让土地的，土地出让金收取标准能否参照工业用地出让。其四，提高医疗服务资质。鼓励在养老机构内设置医院、门诊等医疗机构。养老机构内设医疗机构审查合格后，要纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。
　　第四，养老方式应走多元化道路。相对于集中的机构养老，居家养老目前仍然是主要方式，这与老年人比较节省、思想比较传统等因素有关。在进一步加大对集中式养老机构投入的基础上，应探索介于居家养老、集中养老之间的半开放式养老方式。有条件的社区办社区托老所、“日托班”，成立老年人餐饮配送中心、发放养老消费券等。上海一些社区已开展类似的养老服务，很受欢迎。政府要把小区养老院的建设与配套幼儿园的建设放在同等重要的位置，应规定没有这样的配套设施，小区综合验收就不予通过。老的社区要尽量创造条件，为社区内的老年人做一定的养老服务工作。居家养老服务要以经济困难老人、独居、空巢老人为重点，以日托照顾和上门服务为主要方式，为其提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、助餐等服务。鼓励各类社会服务企业和中介组织参与社区居家养老服务。依托社区服务信息平台，在社区普遍建立养老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统。
　　第五，养老服务应走专业化发展道路。满足老年人多方面需求的关键就是要有一支能提供全方位高质量服务的专业化养老服务队伍。第一，要大力培养从事养老服务工作的专业人才。要大力发展养老服务教育事业，选择若干有实力的高校社会工作系或社会学系，积极试点养老服务硕士生、博士生的培养工作。第二，加强老年服务工作者的培训力度。推进我国养老服务事业发展，必须培养和造就一大批适合养老服务工作的服务人员。第三，建立养老服务从业人员的资格认证制度。第四，加强养老服务机构能力建设，提升规范化水平。要加强标准化建设。制定和完善机构养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施等标准。还要加快信息化建设。依托现代技术手段，建立统一的养老服务信息系统，探索建立没有围墙的敬老院。
　　第六，推动养老服务体系的创新与完善。养老服务是福利性的公共服务，它始终不能丢掉公益性和福利性的特点。要建立完善的社会保障制度从根本上解决老人生活保障问题，有了制度保障以后，还要在服务的质和量上求提高、求发展。推行公共服务市场化是解决以上问题的有效途径，具体措施如采用合同制将市场机制引入公共服务领域；将公共服务承包给私人部门，可以提高服务的专业化水平；推进公共服务领域的民营化改革等。将政府的财政优势与市场化的管理运作相结合，大力推行“公建民营”，即政府补贴机构硬件，交由民间机构市场化运营。此方式在国际上已被广泛运用。公建民营包含两层含义：对于新建的养老院，要通过招投标的方式，引入民间机构；已有的公办养老院，则要继续进行事业单位改革，推进法人治理。最终公办养老院的运营者都应是非行政化的独立主体。通过市场竞争，各运营机构可以形成管理品牌，并实现一定资本积累，也可以进而购买自己的资产，转型为民办公助的机构。至于高端养老市场，则由民办民营的机构充分竞争，提供更高档次的服务。同时吸引外资进入中国养老产业，以提高管理经营水平。德国最大的社会服务企业奥古斯汀集团已经在北京、上海等地投资中国的养老产业。上海闵行区通过公共政策扶持、市场化运作方式发展养老产业，重点发展以下三种业态，一是持有型养老社区。主要分布在专业养老服务功能缺失的地区，结合周边医院、交通便利等优势，建设由投资企业长期持有、纯养老性质的项目。二是混合型养老社区。主要分布在城市化进程中的地区，建设部分可以出售产权的养老公寓、部分必须长期持有的养老和护理等配套设施，租售结合，以售养租。三是嵌入型养老护理中心。主要分布在城市化地区，这类地区新增土地已不太可能。计划通过部分工业用地转型或工业厂房改造，因地制宜地发展嵌入型养老护理中心。近期将重点推进5至8个养老产业项目建设，最终形成8000到10000套有特色功能的养老床位，力争于2015年部分投入使用。
　　总之，根据我国老龄化现状，借鉴国外养老服务业发展经验，当前要加快建立健全以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充，资金保障和服务保障相结合，政府主导、社会参与的养老服务体系。
　　（作者单位：上海市委党校经济学教研部陈勇鸣 ）