开发性金融支持新型城镇化的思考

城镇化是我国经济高速发展的主要动力，也是我国建设经济强国的必由之路。我国的城镇化是当前世界上规模最大的城镇化，也是一项艰巨复杂的系统工程，面临着资源、资金、技术、制度约束等多方面的瓶颈。资金不足是深层次的信用和市场落后、制度缺损的突出表现。国家开发银行作为我国促进城镇化建设的主力银行，积极运用开发性金融理论，通过四项建设，完善投融资体制，创新金融支持模式，整合各方资源，充分发挥规划先行和中长期投融资优势，为推进我国城镇发展起到了重要作用，加速了我国经济社会的发展。
　　城镇化进程与金融的关系
　　改革开放后我国城镇化进程大致可分为两阶段。第一阶段是1978—1994年，城镇人口比重缓慢增长（从 1978 年的 17.9%发展到1994 年的 28.5%，年均增长0.6%）。第二阶段是 1995 年至今，我国城镇化进入快速发展阶段（从1995年的29.0%增长到2012年的 52.6%，年均增长 1.3%）。在改革开放、开发性金融大力支持等多种因素共同作用下，我国的城镇化进程明显加速。根据联合国关于世界城市化展望的研究报告，预计中国城镇化率从现在到2030年还会保持较快的速度，届时城镇化率将提高到65%~70%，伴随而来的是每年1000多万农民进入城市，以及巨大的消费和投资需求。
　　城镇化与金融发展水平存在显著的正相关关系。金融发展为城镇化建设提供了强有力的资金支持，促进农村经济的发展，提高农民收入与消费水平，为城镇化的产生提供必要条件，也为城镇化建设中的基础设施建设、促进区域经济发展以及农村劳动力转移提供了资金保障。城镇化水平的提高又可以通过生产要素的不断集聚，使市场规模得以扩大，从供需两方面促进金融中介的发展。一方面，城镇化为社会发展提供充足的劳动力，促进生产的发展，增加产品供给，壮大了实体经济的规模，为虚拟经济的健康发展起到了支撑作用。另一方面，城镇化为城镇带来了大量潜在消费群体，而这一消费群体的需求是巨大的，需求的增加势必扩大市场规模，进而从增加消费的层面拉动经济增长。
　　我国城镇化过程中的金融支持依然明显不足。城镇化建设中的基础设施建设、扩大公共服务、区域经济发展以及农村劳动力转移等都需要大量资金，特别是信贷资金的支持。与以往相比，更重“质量”的新型城镇化的发展要求，意味着对更多信贷资金的需求。目前，我国城镇化建设的金融支持依然明显不足。
　　在我国城镇化的进程中，金融抑制现象长期存在，其主要表现为利率管制、金融市场结构缺乏效率、金融机构结构不完善和资本形成机制不健全等。城镇化过程中的农村劳动力转移会受其自身所能支配和拥有的金融资源约束，金融资源的多少影响劳动者转移前的技能培训、劳动者找寻工作的过程、劳动者转移过程中的家属安置及其转移方式。由于城镇基础设施建设具有较强的公益性，加大城镇化建设的金融支持不能完全依靠市场，还必须充分发挥政府的作用，构建有利于城镇化融资的体制机制。
　　开发性金融对我国城镇基础设施建设的金融支持模式
　　城镇化项目尤其是城镇公共基础设施具有超前性、公益性、社会性，以及资金投入量大、建设周期长、沉没成本高、需求弹性较小等特点，普遍被认为是信用风险最严重的领域。由于政府财力有限，加上单纯的财政补贴等“输血”的方式效率较低，仅靠财政资金难以完全满足社会建设的需要；商业金融机构更加注重利润目标，出于风险和收益的考虑，不太愿意涉足社会发展的瓶颈领域；资本市场则设有较高的门槛，诸多社会领域发展项目难以进入。而国家开发银行发挥资金大额长期的优势重点支持了该领域的发展。
　　开发性金融以国家信用为基础，推动四项建设，不断完善城镇化投融资体制，架起政府与金融市场之间的桥梁。开发性金融作为维护国家金融稳定、增强经济竞争力的一种金融形态和金融方法，是政策性金融的深化和发展。它以服务国家战略为宗旨，以中长期投融资为手段，依托国家信用，通过市场化运作，缓解经济社会发展瓶颈的制约，增强经济竞争力。国家开发银行成立以来，积极运用开发性金融方法，发挥“规划先行、大额长期”的优势，把国家信用与市场化运作相结合，促进治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设，逐步破解了城镇化融资瓶颈问题，并随着国家政策、制度、规定的变迁，逐步完善、创新融资模式，搭建融资平台，架起政府与金融市场之间的桥梁，不断做实做强，成为市场化主体。走出了一条政府、银行、企业联合支持城市化发展的道路，这条路径是建设中国特色社会主义城镇化道路的必由之路，也是唯一选择。国家开发银行在支持城镇化项目建设的同时，也推动了我国城建等领域投融资体制的不断完善，极大地加速了中国城镇化的进程，发挥了不可替代性作用。
　　开发性金融形成“政府选择项目入口—开发性金融孵化—实现市场出口”支持城镇化的运作模式。国家开发银行在探索突破我国城市基础设施建设资金短缺的瓶颈中，形成了一套独特的、系统的“政府选择项目入口—开发性金融孵化—实现市场出口”的开发性金融运作模式。政府选择项目入口，就是由地方政府按照国家产业政策和地区战略规划，整合内部资源，选择确定项目，推荐申请开发性金融借款。开发性金融孵化，是在政府协调下以融资推动项目建设和市场建设，完善治理结构、法人、现金流和信用等四大建设。实现市场出口，就是依据现金流建设的发展趋势，针对借款性质、用途和使用情况设计不同的偿还机制。
　　国家开发银行在城建项目贷款的金融实践过程中，以建立统一融资平台为载体，帮助各个地方政府逐渐理顺了城建项目的投融资体系，对改进和完善政府类贷款客户管理水平，有效防范城建贷款风险和帮助政府控制财政风险都起到了重要作用。
　　国家开发银行推动中国城镇化的实际作用
　　城镇化率与国家开发银行城建贷款的相关性分析。近10年来，中国的城镇化率增加显著，从2005年年底的42.99%上升至2012年年底的52.6%。与此同时，截至2012年年底，国家开发银行的城镇化贷款余额3.4万亿元，占同期人民币贷款余额的71%；累计发放贷款6万亿元，占人民币贷款累计发放的61%。其中，国家开发银行城建贷款余额由2005年年底的4532亿元增加到2012年年底的12349亿元，年均增长16%。
　　国家开发银行城建贷款余额与中国城镇化率呈显著正相关关系，相关系数高达97%。开发性金融通过提供长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金参与城镇基础设施建设，在城镇化进程中真正发挥了开发性和引领性的重要作用。
　　开行城建贷款推动我国城镇化的实证分析。采用2005—2012年全国31个省、自治区、直辖市的城镇化率、国家开发银行城建贷款等数据来建立面板数据回归模型，得到全国31个省、自治区、直辖市城建贷款的总体回归方程。回归结果表明，模型拟合程度良好，国家开发银行的城建贷款与城镇化水平存在很强的正相关性，国家开发银行城建贷款增加1%，城镇化率的变动率增长0.114%。
　　开发性金融支持城镇化效果的地区差异分析。运用面板模型测算国家开发银行城建贷款对我国东、中、西部地区城镇化的作用效果。结果显示，我国东、中、西部地区的城镇化率与国家开发银行的城建贷款都显著正相关。国家开发银行的城建贷款增加1%，东部地区城镇化率的变动率增加0.0896%，中部地区城镇化率的变动率增加0.132%，西部地区城镇化率的变动率增加0.119%。
　　可以看出，国家开发银行城建贷款对我国中部地区城镇化的带动性最高，对西部地区城镇化的带动性高于东部地区。其原因在于，东部地区本身城镇化水平较高、融资渠道比较多，而中、西部地区城镇化水平相对较低，金融发展程度相对较低，融资渠道相对较少，故开发性金融对城镇化的带动作用存在较显著的地区差异。
　　新型城镇化是我国扩大内需、促进增长的巨大潜力，也是推进我国产业结构调整，增强发展的平衡性、协调性和可持续性的平台和载体，在落实五位一体、促进四化同步发展中具有不可替代的融合作用。国家开发银行作为促进城镇化建设的主力银行，经过十几年城建领域的实践和探索，对城市经济发展的内涵有深刻的理解，形成了一整套行之有效的方法，对我国城镇化发展的带动性十分显著，促进了我国经济转型和平稳发展。
　　未来城镇化的主战场将转向中小城市和重点小城镇，在这些地方推进城镇化不仅缺乏资金，更缺吸引资金额持续进入的体制机制，这为开发性金融发挥“逢山开路、遇水架桥”建设市场的先锋作用，提供了广阔的空间。国家开发银行将继续发挥开发性金融勇于创新、积极实践的特点，充分利用开发性金融支持城镇化的成功经验，更好地服务新型城镇化战略，勇当新型城镇化建设领域的金融先锋。
　　（作者系国家开发银行研究院常务副院长、金融研发中心主任郭濂）