深化财税体制改革与坚持分税制

党的十八届三中全会提出要“深化财税体制改革”，并且将财税体制改革思路上升到国家治理高度。这是三中全会从顶层设计角度提出的战略思维，指明了财税体制改革的大方向。“财政是国家治理的基础和重要支柱”的提法与以往不同，它显示出国家对财政问题的重视程度，是对财政职能的重新定位。这突破了从经济学视角来认识财政的范畴，把财政的定位提升到了一个新的高度。
　　自从1994年开始，我国的财税体制一直以“分税制财税体制”来冠名。将“分税制”作为财税体制的前缀，表明了我国的财税体制是以分税制作为改革方向或建设目标的。目前我们应当在做好顶层设计和总体规划的前提下，瞄准财税体制改革的大方向，心无旁骛地继续加以推进。
　　现行分税制与相关问题
　　近年来，批评之声不绝于耳的地方债务危机、土地财政以及仍未完全解决的县乡财政困难等问题，其产生的根源绝不是分税制的缘故。
　　一般认为我国的地方政府债务规模在20万亿人民币以下。其中大约85%用于基础设施建设，其余的用于灾后重建、改善民生等方面的投资，并没有进入消费领域。地方债务的形成原因复杂众多，其中既有偿还历史的基础设施欠账，也有地方政府为了长远经济发展而进行的基础设施新投资。这些基础设施的使用年限都在数十年以上，因此我们不能指望三五年内就收回成本并盈利。当然其与分税制无关。另外，据《人民日报》2013年11月14日报道：我国地方债务风险上总体是可控的。
　　我国土地制度实行公有制，分别为国有和集体所有。国有建设用地曾经采用划拨方式，这显然不符合市场经济的要求。后来对建设用地的供应采用市场方式。在城镇化过程中，政府需要供应土地，供应土地就需要通过市场化的卖地来实现。退一万步说，即使中央一分钱不要全部留给地方，在市场经济下，地方也需要以卖地的方式来供应各种建设用地。显而易见，地方政府卖地与分税制毫无关联。它是由土地制度决定的。
　　地方财政支出占全国财政支出的比例现在达到85.1%。这说明绝大部分钱是地方政府在支出。那为什么仅仅是县乡财政困难呢？这是因为地方层层集中所致，首先是省的责任，而不是中央的责任。1994年的分税制改革本来就是针对两个层级——中央与省级单位，而不是针对五级政府。但省以下的改革机械地照搬了中央与省级的分税制模式，层层分税，导致了层层集中；而办事的责任却是层层下移，甚至是层层加码。这也导致县乡政府要办的事情很多，钱却不够。这是中间“肠梗阻”造成的，其与分税制无关。
　　以明晰的支出责任划分作为推进财税体制改革突破口
　　此次三中全会进一步提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”。这表明我党对财政问题进一步强调了在事权落实过程中责任的重要性。也就是说，各级地方政府在落实事权时，要更好地以财力为保障。这一提法的改变，将保证各级地方政府在事权的执行过程中，事情会做得更好，执行力会更高。这种提法蕴含了钱由谁来花更合理的问题，表明支出责任需要在中央与地方之间调整。
　　从理论上讲，政府间支出责任划分是处理政府间财政关系的逻辑起点。以支出责任划分为基础，辅之以政府间收入划分和转移支付等制度安排，共同构成了政府间财政关系的基本框架。在1994年分税制改革的基础上，以政府间支出责任划分为突破口，是进一步深化财税体制改革的最佳路径选择。
　　中央政府和地方政府的权力界分包含非常广泛的范畴。事权只是其中一小部分，且其在本质上是一种支出责任。支出责任是指花钱办事的责任，不只是钱从何来。从世界各国来看，教育、社保、医疗和环境等基本公共服务方面的支出由中央政府承担或中央和地方共同承担是惯例。对我国而言，中央政府（和上级政府）将事权适当上收可以说是对以往事权过度下移的一种校正，有助于缓解各级地方政府的财政支出压力以及由此产生的各级地方政府“公司化”倾向，并可以促进政府职能向服务型转变。
　　针对当前中央政府与地方政府之间支出责任划分较粗的现实状况，应当进一步细化，以尽可能避免事权与财力的脱节。支出责任划分要与事权及其变化紧密结合在一起。在“中央决策、地方执行”的整体框架下，支出责任划分的重心要针对下级政府，要让地方政府承担的每一项责任都有其相应的支出来源——来自财权或转移支付产生的财力。通俗地说，就是让地方政府“干什么事”“钱从何来”，都有一个明确的规则。只有明晰的支出责任划分，才有可能实现事权与财力的动态匹配。
　　当前面临的问题是，尽管地方财力相当一部分来自于中央，但地方的支出责任明显偏大，85.1%的支出责任在地方，即政府“钱袋子”中有85.1%的钱是由地方来开支的。而中央的支出责任仅有14.9%，其显然偏小。这也说明地方政府做了一些不适合其来做的事情。上移部分支出责任和事权应当是未来财税体制改革的大方向。
　　财税体制改革的当前路径
　　现有的财税体制改革实践显示，其路径是采取从易到难，从完善转移支付制度和加大预算管理制度改革入手的。今年8月，经国务院批准，我国在黑龙江松花江、嫩江两大平原启动支农资金整合试点。其将中央财政安排的农业生产发展、农村社会发展和扶贫开发等三大类77项资金全部纳入整合范围，省级财政安排的相关涉农资金也一并纳入。整合后中央各部门的资金审批权下放给地方。在财政资金体量日益庞大的背景下，其具有非常深远的意义。它也传递出中央大力清理和归并专项转移支付的改革信号。
　　以完善转移支付制度为突破口，中央今年还加大预算管理制度改革，完善全口径预算，盘活存量资金；同时政府带头过“紧日子”、压减“三公”经费等支出，加大财政信息公开力度。这一系列措施传递出中央进一步管好政府“钱袋子”，提高财政支出绩效的改革新思路。
　　“透明预算”意味着预算完全透明，这一提法在之前的文件中从来没有出现过。其对预算的透明度提出了更高的要求，意味着提高预算透明度的改革步伐必须要加快。对预算管理制度的改革和完善，也是提高国家治理能力的一项重要工作。只有让预算更加科学合理，才能够以强大的物力财力保证国家的正常运转与各项事权的充分落实。
　　在未来的财税体制改革过程中，我们需要“法”字当头，解决“法”与“财”两张皮的问题；需要加快制定财政收支划分法和税收基本法，甚至于需要在《宪法》中明确规定税收法定原则。依法进行财税体制改革，是依法治国的重要内容。如果“法”与“财”两张皮，就表明依法治国落空了。因此，调整事权、完善税制和透明预算等财政体制改革的各个方面和环节都应当遵循法治思维。
　　财税体制改革上行承接国家宏观经济运行、下行对接公民基本权利，又因其温和与可操作的改革路径，成为新一轮全面改革中的“牛鼻子”。财税体制改革本质上改的是国家和公民之间的关系、中央和地方之间的关系以及立法和行政之间的关系。这三组关系归根到底是政府与市场之间的关系。因而财税体制改革问题，实质是公共资源配置体系与机制的问题。财税体制改革密切联系战略和全局。
　　1994年分税制改革奠定了现行财政体制的基础，但也存在财力与事权难以有效匹配和中央与地方间财政关系缺乏基本规则等诸多问题亟待解决，我国分税制财政体制改革的历史任务远未完成。但是我们必须充分肯定1994年推出分税制配套改革的基本制度成果，并且加以巩固和提升。
　　所以，未来的财税体制改革在思路上要以“建立事权和支出责任相适应的制度”为重点，设计可行的深化改革方案。在当前，最需解决、亟待澄清的一个根本性问题是：不管眼前的矛盾有多么复杂，不管未来的道路有多么曲折，我们只能也必须坚守并采取实质措施不断逼近已经被历史反复证明了的、与社会主义市场经济体制相适应的正确的财税体制改革大方向——“分税制财税体制”。作者：姜孟亚