广东顺德以新公共管理理论统筹综合改革的探索与思考

   顺德区位于广东省的南部，珠江三角洲平原中部，面积806平方公里，人口约 246万，是佛山市五个行政辖区之一。顺德东连广州市番禺区，北接佛山市南海区，西邻江门市新会区，南界中山市，邻近深圳市、香港特别行政区、澳门特别行政区等珠江三角洲多个著名城市，旅外华侨和港澳同胞超过40万人。顺德曾获得“广东四小虎”“南国丝都”“广东银行”等美誉。2006年，顺德地区生产总值突破1000亿元，成为我国地区生产总值率先实现1000亿元的县域经济体，其基础“顺德制造”成为中国产业集群、民营经济、自主创新和自有品牌的典范和代表。2012年，顺德实现地区生产总值2338.8亿元，在全国市辖区综合实力百强中名列第一。
    作为广东省综合改革试验区，近年来，顺德积极解放思想、更新观念，开展了一系列综合改革试验，取得了丰硕的成果，为推动顺德经济社会又好又快发展、建设幸福顺德营造了良好的制度环境。
    顺德开展综合改革的背景环境与内在要求   
    上世纪70年代末80年代初，改革开放的号角在我国东南沿海吹响，顺德作为桥头堡敏锐地抓住了机遇。30多年来，顺德经济社会发展取得了举国瞩目的成就，尤其是90年代率先推进以企业产权制度为核心的综合改革，经济快速发展，成为中国县域经济发展排头兵。改革所释放出来的强大动力和能量一直延续到今天。
    随着经济不断发展和社会日渐多元，政府承担的公共事务日益繁重，但政府职能和管理方式没有根本性转变，管制型、全能型特征还很明显，制约着市场、社会的活力和创造力，公共治理模式亟待创新。同时，顺德还面临原有的发展路径不可持续、社会建设相对滞后等问题，深层次社会矛盾逐渐凸显。总的来说，原有的体制机制已不适应经济基础和社会结构的变化，制约着经济社会转型升级。
    因此，顺德清醒地认识到：不能坐享90年代的改革成果，不能再因循传统的发展路径和治理模式。必须与时俱进再举改革大旗，向新的体制机制要能量、要动力、要空间，重塑未来发展的体制优势和核心竞争力。
    在广东省委、省政府、佛山市委、市政府的引导和支持下，自2009年起，顺德相继启动大部制和“简政强镇”事权改革，初步构建起公共服务型政府组织架构和运作机制。最近两年来，顺德继续按照社会主义市场经济的改革方向，沿着“大部制、小政府、大社会、好市场”的路径，以大部制改革为切入点，以行政审批制度改革为龙头，以社会综合体制改革为重点，以农村综合改革（基层治理体制改革）为基础，逐步建立适应社会主义市场经济要求的行政体制和社会治理模式。顺德还派出大批干部到新加坡、香港、深圳等国家和地区学习、考察和培训，引进他们的管理人才和经验，邀请专家学者为顺德综合改革把脉，使改革从理论到实践上都得到进一步提升和深化。
    新公共管理理论与顺德综合改革的探索实践   
    新公共管理理论是强调以市场机制和私人部门管理策略重塑官僚政府体制的理论。20世纪80年代，西方国家在面临全球化、信息化冲击下，在管理和财政上频现危机，于是相继开展政府改革运动，即所谓的“新公共管理运动”。新公共管理运动通过对传统的公共行政和理性官僚制进行批判反思，形成了独有的理论体系，也就是新公共管理理论。新公共管理理论主张通过民营化、市场检验、公共服务的合同承包，以缩小政府职能范围，建立顾客导向的企业家政府；在政府部门引入商业管理理论、方法、技术以及市场竞争机制，以提高公共服务的质量与绩效。戴维?奥斯本和特德德盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中，从十个方面概括了新公共管理的原则，即一是起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；二是社区拥有的政府：授权而不是直接服务；三是竞争性政府：把竞争性机制注入到提供服务中去；四是有使命感的政府：改变照章办事的组织传统；五是追求效果的政府：按效果而不是按投入拨款；六是受顾客驱使的政府：满足顾客需要而不是官僚的需要；七是有事业心的政府：有收益而不浪费；八是有预见的政府：预防而不是治疗；九是分权的政府：从等级制到参与和协作；十是以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这些理论和实践上的创新颠覆了传统公共行政的很多理论假设和价值取向，也突破了理性官僚制的种种桎梏，其核心是“政府再造”。新公共管理运动在英国、美国、澳大利亚等国蓬勃开展，开辟了政府管理模式的新方向。
    新公共管理理论的突破与创新为我国地方政府综合改革设计提供了理论源泉。如一些地方的开发区政府管理体制设计，就直接吸收了新公共管理理论的思想和原则。顺德启动开展的综合改革试验，也将新公共管理理论倡导的原则和方法运用于宏观与微观的制度设计和实践操作过程中，不仅服务于顺德经济社会的发展，还为新公共管理理论在我国的应用做出了有益的探索。
    多措并举打造“掌舵”小政府   
    实行“大部制”、构建“小政府”“强政府”，是顺德开展综合改革的切入点。大部制是指在政府的部门设置中，为减少机构重叠、职责交叉、多头管理，增强政府履行职能的能力，将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主。
    2009年9月16日，顺德正式启动大部制改革，把41个党政群及部分双管部门整合为16个大部门，精简幅度接近2/3，也因此成为我国党政机构最精简的县区之一。顺德大部制改革有以下特点。
    转变政府职能。顺德大部制改革不是为改革而改革，而是推动政府由传统的管控型向公共服务型政府转变；推动政府职能由经济建设为主，向创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义转变；由以提供经济性公共产品为主，向提供经济性公共产品和社会性公共产品并重转变；由以政府管理为主，向以吸纳社会全面参与的公共治理转变。
    党政联动。顺德大部制以“是否有利于解决实际问题”为标准，整合了职能相近的党委、政府机构和群团组织，优化了机构设置。改革后的党群机构数量大幅减少，普遍推行党政机构合署办公。如区纪委与区政务监察和审计局合署办公、区委宣传部与区文体旅游局合署办公、区委政法委与区司法局合署办公等。
    整合垂直管理机构。在广东省、佛山市政府的大力支持下，顺德大胆整合垂直管理机构，将部分省、市垂直管理的部门调整为区政府管理，如省垂直管理机构中，顺德区食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量技术监督管理局整合相关职责划入区市场安全监管局；市垂直管理机构中，佛山市规划局顺德分局整合入区发展规划和统计局。
    这样，区级政府职能更为完整，避免出现地方政府权力被架空、职能被弱化的情况，有利于解决目前行政管理“条块分割、政出多门”的问题，也使垂直管理机构更加关注地方的实际发展，有利于加强地方政府对垂直管理机构的监督。
    决策执行扁平化。顺德实行“区联席会议——部门——业务科室”的决策、执行机制，决策执行扁平化：一是区全局性重大决策权集中由区联席会议行使。联席会议成员由区委常委、区人大常委会主任、区政府正副区长、区政协主席、政务委员组成。二是区联席会议的决策由各大部门集中统一执行，执行权依法有序地转移给镇政府（街道办事处）、法定机构、事业单位以及其他社会组织行使。
    培育社会力量提供公共服务   
    “大社会”是顺德“小政府”体制的重要支撑机制。顺德形成了“小政府”的管理模式，但这并不代表社会事务的总量降低了，而是政府将大量的事务交给社会团体、中介机构和社会组织来处理。社会组织是一个社会形成的基本元素，它们将社会整合为不同的群体和层次，并且在社会中占据着中心位置。社会组织孕育着社会规则，又整合不同的社会群体，而这两者是构成社会结构的基本要素。在现代社会中，各种组织和民间团体大量存在，并作为公民参与社会公共事务的组织制度形式能在公平竞争的条件下得到来自公共部门的资源；公民及其群体因社会组织的存在而增加社会资本，企业等营利组织因社会组织的存在而富有社会责任，政府因社会组织的存在更加民主、高效和提高问责能力，整个社会就富有多样化和活力。
    顺德在建设“小政府”的同时，就积极培育“大社会”来承接转移大量的社会事务，从而打破政府“大包大揽”的现状，让民间力量参与社会管理，构建协同善治的格局。在坚持“党委领导、政府负责”的前提下，顺德努力发挥群团组织、社会组织和广大人民群众参与社会管理、提供公共服务的作用，形成“大社会”治理格局；强调不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，提高社会自治水平和社会自我修复能力，增强群众的幸福感，打造“好社会”。
    为此，顺德积极加快培育发展社会组织。一是在登记、资金、项目、场地和服务等方面加大扶持力度，在改革利好下社会组织逐年增长，去年全区新增101家。二是大力培育枢纽型组织。群团组织去行政化，增强“枢纽”功能。例如，团区委和妇联构建组织动员、孵化培育、服务引导三大枢纽，分别培育、联系290多家青年社会组织和335家妇女儿童社会组织。培育枢纽型社会工作机构。如区星宇社会工作服务中心统筹运营10家社会福利机构，提供残障康复、长者服务等八类专业服务。三是推动协会商会参与行业管理，承接政府职能转移事项。如区文体旅游局将旅游饭店星级评定、导游人员管理等审批事项交由旅游协会负责。区属 13个大部门在向市场和社会转移 31项政府职能和服务事项的基础上，近期将再转移76项。
    此外，顺德还不断拓宽社会参与平台，充分发挥人大和政协参政议政的职能，大力发展决策咨询，组建各类公共决策咨询机构；借助法定机构、理事会等平台，调动更多社会智慧和资源参与公共事务；加快培育发展社会组织，发挥群团组织枢纽作用；促进行业协会、商会发展，增强其“枢纽”功能；推动协会商会参与行业管理，承接政府职能转移事项。这一系列举措有力地推动了社会组织的发展壮大，激发了社会的活力，扩大了公民的政治参与。
    简政强镇：实现扁平化的纵向权力结构   
    简政强镇，是指政府转变职能，按照“宏观决策权上移、微观决策权下移”的原则，理顺区镇（街道）权责关系，强化区级统筹协调发展的能力，以及镇（街道）面向基层和市民的社会管理和公共服务能力。
    改革开放以来，顺德经济迅猛发展，出现了很多经济发达、人口众多的专业镇，经济总量比内地一些地级市还大，但体制上仍是一个科级单位，出现“人大衣小”、权责不对称的问题，严重制约了镇域经济社会的发展。
    2009年11月，顺德区想容桂街道下放316项管理权限，开展“简政强镇”事权改革试点工作，为广东省深化镇级行政管理体制改革、建设服务型政府探索经验和提供示范。
    2010年7月，在总结容桂街道试点经验的基础上，顺德出台《关于简镇强镇事权改革的实施意见》，按照“宏观决策权上移、微观决策权下移”的原则，全面推进全区简政强镇事权改革。其中，区级主要负责全区经济社会发展规划、宏观政策的制定和实施，统筹重点区域、事项和项目发展，加强与完善对镇（街道）的业务指导和监督考核；镇级主要负责经济社会发展的微观管理和服务，重点强化面向社区、企业和群众的市场监管、社会管理和公共服务职能。
    在经济社会管理方面，根据区镇（街道）职责划分，赋予镇（街道）县级行政管理权限，依法下移相应的行政许可、行政执法及其他行政管理权，增强镇（街道）对经济社会事务的管理能力。同时，推进镇（街道）行政服务中心建设，建立完善区镇（街道）两级行政审批服务标准体系，促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，建设公共服务型政府。
    政府付费 社会划桨   
    顺德探索开展了“政府购买服务”的政社合作方式。新公共管理倡导建立起催化作用的政府，政府掌舵而不是划桨，强调了政府的责任边界，也强调了社会服务主体的多元化。社会组织作为公共服务的提供主体之一，具有专业性强、效率高、成本低的特点。顺德探索了政府购买社会服务的政社合作模式，将涉及政府公共服务、事务性强的部分事项，通过公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式，向各类社会组织购买服务。
    2012年9月，顺德出台《政府职能向社会转移暂行办法》，规定了可承接政府转移职能事项的社会组织、企业法人和其他法定机构的资质。承接条件包括：组织完善、功能完备、运作规范、社会信誉良好，3年内没有违法行为，并具备承接政府职能事项所必需的设备和专业技术资质、人员。
    此外，规定承接单位履行承接政府职能工作情况将被纳入顺德区社会诚信体系平台，接受社会监督，依照履行职能绩效在信用评级中给予加分或减分。对按期按质完成职能事项的承接单位，3年内继续参与政府采购事项时，可给予优先资格。
    政府不再事无巨细，而是向社会承接转移部分公共服务事项，进一步节约了政府的行政成本，激发了社会活力，促进了更广泛的社会参与。
    下放行政审批权限提升行政审批效率   
    2010年9月，顺德正式把3197项行政管理事权（涉及行政审批事项401项）划由镇街行使，10镇（街道）行使部分县级管理权限。
    高效化。减少行政审批事项30%以上；实现“一审一批”“即审即办”；涉及多部门的审批服务事项100%实行并联协同审批；“审批向中心集中、服务向基层延伸”；逐步减少行政服务收费。
    截至到2012年11月，顺德共梳理出各类行政事项 1567项，其中行政许可类650项，非许可类审批575项，便民服务342项，向广东省申请取消或优化548项行政审批事项，基本完成审批事项压减30%、审批时间压缩50%的改革目标。
    标准化。顺德各部门依据法律法规和实际操作情况，编制了每一项行政审批事项的要件标准、流程标准和裁量标准，包括：审批要件标准化、审批流程标准化、裁量准则标准化、办事制度标准化、审批运行系统平台标准化等。通过行政审批标准化操作规范，减少行政审批过程中的主观性、随意性和差异性，最终实现“无差别化审批”。
    此外，还建立了信息公开制、一次告知制、限时办结制等工作制度，确保既充分授权，又最大限度压缩窗口人员在行政审批上的自由裁量权。
    集中化。实行“三集中三到位”，设立综合审批窗口。“三集中”既顺德区属各职能部门设立审批服务科，把部门内原本分散在各个科室的行政审批权向一个科室集中，全权负责本部门的审批工作，代表本部门受理全部行政审批事项；设立首席代表，直接向部门首长负责，全责处理部门的行政审批业务，并协调其他业务科提供必要保留的辅助性审批，将已经集中的行政审批权向首席代表集中；首席代表向区或镇（街道）行政服务中心集中。“三到位”既原则上要求行政审批职能 100%向一个科室集中到位、行政审批权 100%向首席代表授权到位、行政审批事项进驻中心100%到位。
    社会化。鼓励社会参与，加大向社会简政放权力度，对行政审批和公共管理、服务事项逐项进行评估分析，制定向社会转移服务与管理事项目录，创造条件依法将行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术与市场服务等功能转移给具有资质条件的社会组织。
    信息化。建设覆盖区、镇、村三级一体化通用审批系统及实时电子监察系统，建设网上审批服务大厅。截至到2012年11月，449项区级和129项镇级审批事项可以上网办理，市民从审批改革中得到真正实惠。
    推行绩效管理改革   
    绩效管理是新公共管理运动的重要内容。早在 1907年，美国纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”报告中，就强调“通过对已批准项目的管理，提高资源的使用效率”。顺德积极尝试将绩效管理运用在政府管理和考评当中，开创了政府绩效管理的“顺德模式”。
    2012年2月，顺德公布《关于推进绩效管理和考评促执行力再提升的工作意见》，强调各项改革和重点工作的落实，强化过程监督、结果运用，提高执行力，打造绩效管理和考评的“顺德模式”。同年 10月，顺德绩效管理和考评电子综合平台整体建设完成并正式运行，对政府工作实行节点化分解和定期填报数据信息的全程管理，并采取红黄蓝绿四色灯管理办法，加强对工作进展情况的监督调控。
    顺德绩效管理和考评工作还构建了“两个体系、一个中心”。“两个体系”包括战略执行力提升体系和服务公信力培育体系；“一个中心”是指领导决策分析综合信息中心。实现了整个绩效管理对象、绩效指标、管理过程、权重结构、评价办法、公众评议的六大“差异化”，使得整个绩效管理更加高效、科学。
    “决咨委”连接掌舵与划桨的新机制    随着经济发展和社会日渐多元，顺德政府承担的公共事务日益繁重。在这种背景下，政府怎样才能为社会公众提供更好、更方便、更快捷的服务，制定出符合社会和谐发展要求、引领经济社会科学发展、人民群众满意的公共决策和规划，成为一道绕不开的必答题。
    顺德从香港的经验中获得启示，决定引入决策咨询机构，也就是建立各级决策咨询委员会，让社会各界在政府决策之前充分参与，表达各自的利益诉求。这种制度安排有助于直接、明确表达公民偏好，减少政策信息扭曲和失真，降低政府搜寻政策信息的成本，帮助政府迅速、理性地做出决策。
    顺德各级决咨委不具有行政职能，不具有决策职能，也有别于一般的社会咨询与研究机构，是党委、政府决策层的智囊团和顾问班子。决咨委委员由具有较强的综合分析和参政议政能力的社会各界精英、代表担任。
    截至到2012年11月，顺德共有各类决策咨询机构 37家，咨询委员达 1000多人，初步建立起以区、镇（街道）两级为主体并向村（社区）和公营机构延伸的多层次决策咨询体系。
    这一系列体制机制创新的实践表明，新公共管理理论的一些先进理念在顺德的试验是成功的，也为当地经济社会发展提供了制度保证。
    顺德综合改革探索的启示   
    持续解放思想，凝聚更大改革共识和更强改革动力。实践证明，不断突破旧的思维定势和不合理的利益格局，才能保持体制的先进性和竞争力。只有不断解放思想，毫不动摇地坚持社会主义市场经济的改革方向，敢于突破一切阻碍科学发展的体制机制束缚，敢于自我革命，在自己头上“动刀子”，大力向市场和社会放权分责，才能凝聚改革共识，增强改革动力。顺德这次改革能够取得初步成效，各方的支持和社会参与成为关键力量。
    认准改革目标，提升区域体制核心竞争力。顺德过去也曾受到经济发展惯性和扭曲政绩观的影响，过分关注经济指标和增长数据，相对忽视了最具核心竞争力的体制机制问题，以及人民群众的真实意愿和诉求，导致一些经济社会问题越积越深，转型升级也遭遇体制瓶颈。经过本轮改革，顺德更深切感受到改革是推动科学发展的强大动力，是增强公平正义和民生福祉的基本途径，是不断提升综合竞争力的制胜法宝。
    明晰改革路径，增强改革的系统性和前瞻性。顺德在改革中坚定不移地按照“大部制—小政府—大社会—好市场”的改革路径，着力把握好当前改革重点和未来改革战略布局，综合配套、积极稳妥地推进改革，沿着这条清晰的路径，改革目标逐步得到顺利实现。
    稳固改革基石，强化改革的民主法治保障。注重扩大改革的民主参与，探索改革措施的法定化，增强改革的合法性，以民主法治为改革保驾护航，确保改革不停滞、不倒退、不折腾。
    发展无止境，改革无止境。顺德的综合改革实践证明，只要持续解放思想，敢于破除阻碍经济社会发展的体制机制障碍，增强改革的系统性、前瞻性，明确改革路径，就一定能够实现改革目标，增强发展后劲，激发社会活力。改革也是解放生产力，顺德的综合改革一定会为经济社会发展提供强劲的源动力。
    （中共中央党校学习时报课题组王伟陈江静 李晓阳刘钊；执笔人：王伟）