破格提拔必须先建制度的笼子

   当前，年轻干部破格提拔现象备受社会关注和质疑，有不少违规提拔拿着“破格提拔”当借口。究其原因主要是破格提拔缺乏制度规范，“破格提拔”往往游离于干部选拔任用法规而“出格”。笔者认为，必须对破格提拔制度进行顶层设计，将破格提拔关进制度“笼子”，从制度层面形成对破格提拔的刚性约束，才能确保破格提拔的规范性和公信度。在破格提拔制度的设计中，以下几个方面需要引起重视。
    明晰破格提拔的适用情形。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：“特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。”也就是说，在工作特殊需要的情况下，才可以破格提拔。但是究竟何种情况才属于“工作特殊需要”，这需要予以明确界定。笔者认为，年轻干部破格提拔的适用情形不能过多，否则会造成破格泛滥、难以把控。破格提拔的前提应体现“必需性”和“无他性”，即：换届时领导班子结构对年轻干部配备有刚性要求，而且又没有人选通过正常提拔就可以达到政策规定的，在这种情况下才允许破格提拔年轻干部，其他情况下应不得破格提拔，以体现破格提拔工作的严肃性。
    界定破格提拔的职责权限。《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》规定：“破格提拔干部在作出决定前应当征求上一级组织（人事）部门的意见”，但从实际操作来看，报告的时间相对滞后，征求意见又相对偏软，实际上难以形成前置约束和源头防范。同时，如果上级组织（人事）部门对破格提拔不同意，不仅会给干部选任工作带来被动，而且会影响下级党委及其组织（人事）部门选人用人的公信度。由于破格提拔不同于正常提拔，因此不能简单按照干部管理权限操作，应将破格提拔的权限上收到上一级组织（人事）部门，当需要破格提拔时，由下级组织（人事）部门提出书面申请，上级组织（人事）部门负责考察、讨论、决定等程序，再根据干部管理权限进行任前公示和职务任命，从严把控干部破格提拔。
    明确破格提拔的条件标准及认定主体。目前各地在破格提拔年轻干部时，给出破格的理由大都是“特别优秀”，但“特别优秀”如何界定、由谁认定，尚缺乏制度依据。目前，需要细化和量化“特别优秀”的评判标准，如：作出重大贡献、获得国家级表彰、所从事工作连续3年在同行业中名列前茅、年度考核连续3年优秀等，使基层有可对照的标准和执行的依据。同时，要明确“特别优秀”必须由上级组织（人事）部门认定，而且要实行实绩公示制度，让年轻干部工作实绩和现实表现同时接受组织与干部群众评判，真正让“特别优秀”得到普遍认可，提高破格提拔干部的公信力。
    要求破格提拔必须采用竞争性选拔方式。当前干部选拔任用工作被普遍关注，破格提拔干部就更容易引起干部群众的目光，如果选拔方式和程序再不够透明公开，必然会引起更大的质疑。因此，在破格提拔干部时，应该一律采用竞争性选拔方式，如公开选拔、公推公选、竞争上岗等，同时破格的条件要适度，符合条件的人选不能太少，力争让更多的优秀年轻干部都有机会参与公开平等竞争，提高破格提拔干部工作的满意度。
    规定领导干部子女不得破格提拔。最近媒体质疑的破格提拔大都是“官二代”，群众往往把领导干部子女的破格提拔与违规提拔联系在一起，而事实上出现违规的也确实大都发生在领导干部子女身上，不得不引起我们的深刻反思。我们必须看到，领导干部子女的提拔本身就容易引起社会关注，如果再是破格提拔，引起质疑也在情理之中。因此，要像制定干部交流回避制度一样，明确规定领导干部子女一律不得破格提拔，虽然这对领导干部的子女不公平，但作为党的领导干部及其子女应该有这种胸怀。这样不仅可以有效预防违规提拔的发生，而且可以从根本上减少群众对干部提拔的质疑。
    严格控制破格提拔的次数和比例。破格提拔是干部选拔任用的特殊情况，绝不应该成为干部选拔任用的常态，否则目前执行的《干部选拔任用工作条例》就需要重新修订。因此，要对破格提拔予以严格控制，如明确规定：在同一单位最多只能破格提拔1次、不得连续破格提拔、不得越级破格提拔、任何人破格提拔不得超过2次等，同时规定“各地各部门破格提拔人数占当年新提拔人数的比例不得超过5%”，用刚性要求来约束破格提拔行为。作者：孙明 卢勇军

制度不仅是指书面的文字规条，更重要的是指实际的约束效能，无法执行或难于执行的制度，制订得再完美华丽都不能算是好制度。制度是以严格惩罚为后盾的强制实施机制，高级领导可以不按制度办事，说明制度是不可行的制度。权力分三重功能，一是决策功能，二是执行功能，三是监督功能。决策功能负责制定规则，执行功能负责指挥实施规则，监督功能负责处罚违规行为。权力运行的客观规律说明，这三个功能必须分属于三个平等的人或机构掌握，才能保证一切制度和政策的有效实施。这是权力运行的科学的基本法则。如果这三个功能的其中两个或三个同时归属于一人或一个机构掌握，制度和政策就可以不执行而不受惩罚，甚至还可以随意改变它而不受惩罚；因为没有人喜欢惩罚自己。就像一场球赛，如果比赛的甲方教练员兼做裁判员，甲方的运动员违规就可能不受惩罚，而乙方运动员没有违规也可能受到惩罚，比赛规则（制度和政策）就会形同虚设。所以，权力的三种功能要分开。