社区治理新模式：共治与自治互动

   社区共治是指政府、社区组织、其他非营利组织、社区单位、居民，合作供给社区公共产品，优化社区秩序，推进社区持续发展的过程。社区共治的目的是通过“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，调动各方面的积极性，形成合力，解决社区民生问题，维护社区秩序。首先，社区共治下社区不再完全依附于政府，治理主体由单一向多元转变；其次，社区共治是互惠基础上的合作，即借助科层制、市场机制、组织间网络、自组织制等混合机制，达到了各方利益的平衡和效果的最优化；再次，社区共治下的治理过程由行政控制转向共商、共议、共决的民主协商；最后，社区共治下的治理组织体系由垂直科层结构转变为扁平网络结构，以公民权利的民主化和公共权力的分散化为基础，实现了权利与权力的结合。
    居民自治是指社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利与义务及其实际运作过程。它以提高社区居民的生活质量和提高整个社会文明程度为目的，以社区成员的自我教育、自我约束为手段，是居民的自主管理和自我服务。自治的过程也是居民重新被组织化的过程。要实现真正意义上的居民自治，必须具备一定的条件：第一，社区居民的自治意识和自治能力；第二，成熟完善的非政府、非营利组织；第三，足够的社会空间。当前，我国还不完全具备实行居民自治的条件，这就意味着我国的居民自治还很不成熟。
    社区共治与居民自治互动格局成为社区治理的新方向   
    社区的概念起源于西方，20世纪90年代我国以西方社区自治的理念为指导开始了社区建设的历程。在社区建设的实践中，民政部门以扩大社区自治为导向，极力推动社区民主的探索，主要是在社区直选和自治结构上进行了新的探索。这一阶段出现了盐田模式、江汉模式、沈阳模式、海曙模式等以自治体制为特点的社区治理模式。当然，自治导向下的城市社区建设，并非完全抛开政府，而是合理界定政府与社会的边界，扩大社区自治组织的权限。如成立社区事务工作站，承接政府的行政事务，从而分担居委会的行政职能。
    但是，就社区自治的实践而言，也遇到了新的问题：在强政府的格局之下，作为社区自治主体的居委会仍然带有较浓的行政色彩；由于我国对社区自治没有一个明确定位，无法理清它与政府管理的关系，我国的社区自治难以形成一个成熟完善的实践模式；政社不分使得社区承担了大量的社会管理和服务事务，处于一种超负荷运转的状态；社区自治运行系统是一个权利与权力交接的多元交叉网络，是一个由居民、政府组织、社区组织、企事业单位等构成的纵横交错的互动网络，存在于社区的各主体都有明确的利益诉求，且利益呈现多元化，很难调和而导致矛盾尖锐化。这些问题都无法在居民区层面得到解决，居委会作为法定的唯一的群众性自治组织，无法涵盖和包容日趋分化的多元社区利益及错综复杂的利益矛盾，而且自治性的社区居委会也无行政职权来统筹如此复杂多元的利益关系。
    因此，依托现实基础，即中国历史传统（强政府、弱社会的管理格局）和社会转型时期的特殊要求，借助于西方合作主义的理论，探索多元主体共同参与的社区共治，形成社区共治与居民自治交融互动的格局就成为我国社区治理的新方向。这在近些年地方实践中已取得一些经验和成效。
    上海在社区治理的新探索中提出社区共治与居民自治，是基于上海对社区的定位及原有的体制架构，即社区是定位在街道层面，街道实行社区综合治理，政府在社区建设中发挥主导作用。这一体制框架在形成上海模式、促进上海社区发展的同时，也存在弊端：上海社区建设的动力不足，即政府过于强势，社会组织发育不足、发育缓慢，公民缺乏参与的热情和动力。上海的社区共治与居民自治就是在这种背景下被提出来，共治主要是指街道层面，自治主要是指居民区层面，既要保留原有的框架特点，又要摒除弊端。上海社区共治和居民自治的突出特点首先是政府主导的治理，这也可以说是中国现阶段发展现实的一个反映；其次是政党对社区发展的引领，实行基层党建全覆盖；再次是政府力量与社会力量的合作治理：一方面，成立公益社会组织孵化园，帮助培育和扶持发展社区治理的重要主体——社会组织，形成社会协同的格局，另一方面，加快构建自治和共治的平台和机制，在居民区层面开展“自治家园”建设，在街道和居民区中间成立社区代表会议及社区委员会来构筑共治的平台等，营造公众参与的氛围。社区共治与居民自治交融互动、共同发展，实现最大范围内的资源共享。江苏太仓通过制定《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》“两份清单”，实现了“政社分开”，减轻了自治组织的行政负担。同时，推行了“一揽子契约服务”，委托自治组织协助政府完成项目，通过建立“双方契约”，促进“政社合作”，并通过实施“双向评估”，强化“政社互动”，从而形成共治的格局。
    正确认识和处理社区共治与居民自治关系   
    首先，居民自治是社区共治的基础，没有居民自治就没有社区共治。居民自治不是孤立的，更不是独立的。在中国现有的条件下，没有政府参与，居民自治很难实现。有学者指出，共治的实现需要两个最基本的支撑，即社会自治性的成长和民主的发展。社会自治性的成长依赖于社区居民的自治意识和自治能力的提高，以及社区居民组织化的存在。而民主的发展则需要政府对权力的让渡和分享，对社区各类主体的包容和接纳。社会自治性的成长和民主发展的过程伴随着社会和政府的博弈互动。社区多元主体的发展和社区自治性的成长，不仅为社区多元共治的实现提供了治理主体，而且为社区共治的实现提供了基础。社区自治性和公共性的成长促进了社区公共空间的形成，构成了社区共治的基础和动力。可以说，没有居民的自治，难以形成社区（街道）层面的共治。
    其次，在社区共治中，需要有一个共治的平台和机制。如上海通过成立社区代表会议及社区委员会，来构筑共治的平台。它不同于政府的派出机构，也不是居委会的叠加，而是协商处理社区事务的一个平台，是居民表达诉求和想法的通道，是上传下达的机制，是社区共治体系中极其重要的载体（这里的社区共治体系是指由政府部门—社会组织—社区成员构成的）。在街道党工委的领导下，依靠社区委员会这个共治的平台，引导驻地单位、社会组织、广大居民积极参与社区服务和管理，整合社区各种力量来解决社区就业、养老、托幼、助残、扶困、邻里纠纷、环境卫生、公共安全、文体娱乐、日常生活等最为基本的民生问题，达到源头管理的效果。浙江省杭州市则通过走政府鼓励、社会创办、自主运作的社区服务产业化路子，鼓励兴办一批具有一定规模的服务实体，如家政超市、连锁便民店等，并建立了一支60.8万人的志愿者队伍，从而为共治奠定了基础。
    在居民自治中，同样需要有一个抓手和载体。真正的自治就是要将居民有序组织起来，当然，不是依靠传统的行政手段的社会动员方式来组织，而是结合时代的主题和发展要求以及居民的生活需求进行利益导向的现代社会动员。如上海凌云街道梅陇三村的“自治家园”建设便是依托了“垃圾减量”这一绿色环保主题以及“绿主妇我当家”自治行动这一项目化的工作机制，切合了居民的日常生活需求，从而调动了小区居民的积极性，实现了居民区群文团队、社区服务团队和其他资源的整合，最大限度地组织和带动了居民参与到小区事务管理中。通过工作项目化，一方面，居委会的工作有了抓手，居委会从日常的事务性工作中解脱出来，摆正了位置，还原了群众性自治组织的本来面目；另一方面，居民的参与率提高，公民意识和自治意识培养起来，居民增强了对小区的认同感和归属感，社区建设的意义价值得到体现。河北省承德市双桥区则积极探索推行“八九一”工作模式，即下放社区“人事选免权”等八项权力，完善社区“依法组织居民开展自治活动”等九项职能，强化社区“创新社区党组织为领导核心的社区保障机制”等十项机制，改变社区居委会行政化倾向，实现还权于社区、还权于居民，并在实际工作中，立足“便民”创建精品社区，促进了居民间的交流互动，达到了小区的和谐。
    最后，社区共治是为了实现更大范围和更高层面的资源共享。社区共治的核心是政府，居民自治的核心在草根精英。在街道层面，政府的作用重在提供一个共建的平台和机制，以及共建的资金，而在居民区层面，重在发挥居民及各类社会组织的作用，从而形成上下联动，盘活体制内和体制外的资源，实现公共资源和社会资源的共建、共享。这里的资源包括权力、知识、场地、设施、资金、关系等。居民区层面可以解决的问题由居民自治来解决，无法解决的问题则可以上升到社区层面，通过共治来解决。社区共治调动起了社区不同主体的积极性，实现了共享共赢。社区共治不仅没有削弱政府的影响力，相反，通过社区各主体共同来解决一些社会事务，政府的工作效率更高。与自治空间的构建一样，新的共治空间的完善也非一蹴而就。居民自治和社区共治是社区治理各主体不断发展自身并寻求相互适应的必需的过程。作者：潘鸿雁