重温《党政机关公文处理工作条例》十大新亮点

《党政机关公文处理工作条例》的颁布实施，是全国广大文秘工作者盼望已久的一件大事、一件喜事。这是我国当代公文法规建设进程中一次具有划时代意义的重大变革，实现了历史性的突破和跨越，是我党我国公文处理历史上一个新的里程碑。综观《条例》，内容更加符合实际，规定更加明确适用，措施更加切实可行，呈现出许多新亮点。

% n+ Z1 B- c% d( P亮点之一：《条例》实现了我国党政机关公文处理工作法规一体化。

6 l7 z0 z$ o5 l7 G新中国成立以来，党的机关、国家行政机关的公文处理法规规章（诸如条例、规定、办法、细则）一直都是各自制定、分别颁发的。而这次制定出台的《党政机关公文处理工作条例》，是根据新时期党中央提出科学执政、民主执政、依法执政和国务院提出依法行政的要求，公文处理法规制度根据执政方式的变化与行政管理的客观要求做出的相应调整，使党政机关公文处理工作纳入法制化轨道，首次将党政机关公文处理工作法规合二为一，这是我党我国公文处理法规制度建设的一次新飞跃，实现了我国党政机关公文处理工作法规的一体化。

* L  D/ {( A9 J& }9 }! |- w4 Q1 I. q亮点之二：《条例》在谋篇布局、框架结构上的新变化。

( G9 X' V% Z  b* x: M; T0 d《条例》共有八章四十二条，原《条例》共有十二章四十条，原《办法》其有八章五十三条。在法规框架结构上《条例》与原《条例》《办法》比较，在谋篇布局、框架结构上进行了较大幅度的调整，有明显的变化。《条例》前四章和最后一章在框架结构上继承了原《条例》《办法》中的排列顺序，保持不变，章节名称仍为总则、公文种类、公文格式、行文规则及附则。《条例》其它三章基本上是全新组合，将原《条例》《办法》中有关章条进行调整、合并。对原《条例》中的八章、原《办法》中的五章的内容进行分解、归纳，调整整合为《条例》中的三章，对公文处理工作流程进行了优化。一是将原《条例》中第五章中的公文起草要求的内容，第六章中公文校核重点的内容和第七章公文签发的内容，以及将原《办法》中第五章第二十五条公文起草的要求、第二十七条公文审核的重点及第二十八条公文签发的内容，进行归纳整理，合并为《条例》中的第五章“公文拟制”，体现了这一章的重要性；二是将原《条例》中第八章公文办理和传递，第十章公文立卷归档中的有关条款的内容，以及原《办法》中的第五章公文办理、第六章收文办理、第七章公文归档中的涉及公文办理的有关内容，调整合并为《条例》中的第六章“公文办理”，主要体现收文办理、发文办理的主要程序、公文传递传输及公文归档的内容，立足于公文办理的程序性、规范性；三是将原《条例》第九章公文管理、第十一章公文保密，以及原《办法》第八章公文管理中涉及的内容进行调整合并为《条例》中第七章“公文管理”，突出了公文管理的安全、保密性。这些新变化使《条例》的框架结构更清晰、更合理，谋篇布局更科学、更优化。
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亮点之三：《条例》在公文版式、格式的统一与规范上取得新突破。
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  F4 m/ V; D* w以往我国党政机关公文在版式、格式方面存在许多不统一、不标准、不规范。针对这一情况，《条例》第三章公文格式第十条规定，公文的版式按照《党政机关公文格式》国家标准执行，与此同时，组织修订与之配套的《党政机关公文格式》国家标准。这使党政机关公文在版式、格式的编排、标注的统一规范上取得实质性的突破：一是对公文格式各要素标注的位置进行了统一，今后党政机关公文的密级、紧急程度统一依次标注在公文份号的下方位置；二是对公文成文日期中的数字书写进行了统一，今后党政机关公文的成文日期统一使用阿拉伯数字书写、排印；三是公文中使用的汉字、数字、外文字符、计量单位和标点符号等，今后统一按照有关国家标准和规定执行；四是《条例》规定公文用纸幅面采用国际标准A4型（210mm×297mm），今后党政机关上至中央下至乡镇党委和政府，皆采用A4型纸印制公文。这些变化实属不易，无疑解决了“各唱各的调、各吹各的号”、以及公文版式、格式五花八门的问题，在党政机关公文版式、格式的统一与规范上取得新的突破。
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: f9 F5 n3 m6 ]9 d7 q9 }6 g! q亮点之四：《条例》通篇内容贯穿实事求是这根红线。
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# c, `9 t, t2 y  G3 X: b8 N, U实事求是是这次《条例》起草修订的重要指导思想。《条例》的通篇内容闪烁着实事求是的思想火花。例如，在第四章行文规则第十三条规定：行文应当确有必要，讲究实效，注重针对性和可操作性；在第五章表述公文起草的七点要求第二款时强调“一切从实际出发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行”；在起草表述第七款时，考虑到党政机关负责人公务繁忙，起草重要公文由领导人亲自动手基本上做不到的实际情况，将原《条例》中“由领导人亲自动手”一句删去，表述为“机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作”；在《条例》第三十二条复制、汇编涉密公文的规定中“绝密级公文一般不得复制、汇编，确需工作需要的，应当经发文机关或者其上级机关批准”的表述，看起来似乎比以往“绝密级文件不得复制、汇编”的规定放宽了，实际上是从我国党政机关工作需要的实际情况出发，在表述上作出的调整修改，这是原则性与灵活性的统一。
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亮点之五：《条例》内容体现了与时俱进精神。

随着历史的发展、时代的进步，党政机关公文处理工作必须与时俱进。例如，《条例》首次将公文处理视为一项重要工作，《条例》的标题中在公文处理之后增加了“工作”二字的表述，来之不易，是在充分认识公文处理工作是各级党政机关的一项基础性工作，是办公厅（室）的重要核心业务基础上增加的字眼。又如，在研讨公文种类的取舍时，将原《条例》自1996年下发以来从来不使用的“指示”这个文种去掉；同时，鉴于制定的“条例”“规定”，一般都用“通知”文种来印发，这两个文种也不再列入公文种类之中。再如，在讨论是否继承保留原《办法》第三章公文格式第十条“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”一句时，考虑到党政机关行文时在公文标题上经常使用的标点符号，除书名号外还有使用引号、顿号、连接号和括号等的实际情况，决定不保留原《办法》中的这一句表述。另外，在是否保留公文主题词这个公文格式要素上，认为主题词是八十年代办公自动化的产物，当时主要起到提高检索档案主题效率的作用，随着科技的进步，用关键词代替主题词检索公文信息更方便、更快捷，主题词已经失去它的检索功能，完成了它的历史使命，把主题词这一格式项目要素去掉，既不影响公文的质量和执行力，反而大大减轻了办文者的负担，办文者不再为查阅大量的主题词而费时费力了，也不再为主题词标引是否正确而烦恼了。取消主题词，受到了广大从事公文办理的文秘工作者极大的欢迎。同时，考虑当前我国在推进党务、政务公开，党政机关决策、行文要充分发扬民主，尊重民意，听取民声这一国情，在公文起草的方法上着力强调“深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见”。这一新内容、新要求，也充分说明《条例》的内容弘扬了与时俱进的时代精神。

亮点之六：《条例》内容注重继承与创新相结合。

继承与创新，这一起草修改的原则在《条例》中显现。《条例》在公文文种的取舍上注重继承保留，其中15个文种，即决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要，都是从原《条例》《办法》中继承保留下来的，而且其中的意见、请示、公告、议案、批复、函这6个文种的适用范围的表述也没变化，仍按原《条例》《办法》中的内容表述。又如，《条例》第七章公文管理第二十八条要求“各级党政机关应当建立本机关公文管理制度”，就是继承原《办法》第八章公文管理第四十五条的内容。《条例》第七章公文管理第三十三条关于公文撤销和废止的内容，也是继承了原《办法》中第四十九条的规定精神。《条例》的创新亮点就更多了。例如，《条例》第四章“行文规则”中，突出体现在排序顺序上创新。原《条例》第五章行文规则共5条，分为行文总规则、根据隶属关系和职权范围行文的规则、受双重领导的机关行文规则、请示件的行文规则、罚则；原《办法》第四章行文规则共11条，分为行文的总规则、处理行文关系的总规则、政府部门及其内设机构行文规则、联合行文规则、部门职权范围内的事务行文和联合行文规则、向主管部门行文规则、部门之间就有关问题协商的规则、下级机关重要行文上报的规则、请示与报告的行文规则、不得向上级机关领导人行文的规则、受双重领导的机关行文规则。《条例》在总结原《条例》《办法》行文规则布局经验做法的基础上，创新布局，在行文规则摆列顺序上按照行文方向来布局，无疑是《条例》在创新方面的一大亮点。
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亮点之七：《条例》内容中用词用字更加确切、简洁。

《条例》第五章第十九条第三款要求党政机关公文“内容简洁，主题突出，观点鲜明，结构严谨，表述准确，文字精练”。《条例》是党政机关两个法规规章合二为一的产物，共八章四十二条，全篇只有5487字，在精简公文、改进文风上起到示范作用。
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6 v5 K* \( z9 @2 [5 k( K关于内容表述准确贴切方面，如，《条例》第三章公文格式中的“发文机关标志”的表述，原《条例》中称为“版头”，原《办法》及《国家行政机关公文格式》标准中表述为“发文机关标识”。“标志”与“标识”，一字之差，但用“标志”更准确、贴切。又如，将原《条例》中的“校核”和原《办法》中的“审核”的概念统一起来，统称为“审核”。审核与校核相比较，除了要对公文文稿的形式、格式、表述等常规的内容进行把关，更强调从宏观的角度，在政治和政策层面进行把关。
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关于内容表述简洁、精练方面，如关于平行机关联合行文的表述，《条例》第四章行文规则第十七条“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文”，这句与原《办法》第四章第十六条“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文”的表述比较，用字少、涵盖面广。充分说明《条例》在用词用字上注重简洁、精练，是“唯陈言之务去”的体现。

亮点之八：《条例》内容针对性、指导性强。

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作者：刘文森

解读新《格式》不能误导读者
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4 M% p5 q" d+ l& Q* ]) ^　笔者曾对解读《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）和《党政机关公文格式》国家标准（以下简称新《格式》）的三部“全书”即《党政机关公文处理工作条例释义与实务全书》（人民出版社，2012年5月第1版），《党政公文写作规范技巧范例全书》（研究出版社，2012年6月第1版），《党政机关公文格式国家标准应用指南与范例全书》（研究出版社，2012年8月第1版）在文种阐释方面的错讹进行了点评。本文仍将这三部“全书”分别简作第一部《全书》、第二部《全书》和第三部《全书》，专门对格式解读方面的错讹进行点评。
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+ O$ D# z: p8 V" O　　一、错误地解读公文格式组成部分。第一部《全书》对“什么是公文的眉首”“什么是公文的主体”和“什么是公文的版记”等问题的解答（书189～190页）与新《格式》严重不符：一是版头部分，将版头仍称作“眉首”；二是主体部分，将成文日期错成“成文时间”，而且和“发文机关署名”位置颠倒，后面还缺少印章、附件等要素；三是版记部分，将抄送机关错成了“抄送”，将印发日期错成了“印发时间”。
3 @4 ?9 C, B6 s3 e, c3 T0 B$ Y　　第三部《全书》对“一份公文应由几部分组成？各包括哪些项目？”的解答（书10页）主要错讹：一是将份号仍称作“份数序号”，将密级仍称作“秘密等级”；二是将成文日期仍错成“成文时间”，将印发日期仍错成“印发时间”，将“抄送机关”仍错成“抄送”；三是格式要素残缺，标题后缺少主送机关，正文后缺少附件说明和发文机关署名，附注后缺少附件；四是要素位置不当，如附注后的附件错置于正文后附件说明处，造成了附件说明和附件的混淆。在解答“什么是附注”时，将“附注”错成了“印发附注”，而且解释与新《条例》的释义不符。在解答“如何标注公文份数序号”和“什么是版记”时（书74～75），仍不使用党政机关统一后的要素名称，如将“份号”仍说成“公文份数序号”；将“版记”仍说成“印制版记”等。
　　二、错误地解读页码的标注要求。第一部《全书》在对“页码的标注要求如何”的解答时说（书190页）：“用4号半角白体阿拉伯数码标识……单页码居右空1字，双页码居左空1字。空白页和空白页以后的页不标识页码。”这明显是原《格式》规定。新《格式》已将页码数字改为了4号半角宋体阿拉伯数字，并矫正了“空1字”“标识”等不规范的词语，同时补充了“公文的附件与正文一起装订时，页码应当连续编排”的规定。
　　三、错误地解读公文的特定格式。第一部《全书》在对“公文的特定格式包括哪些”和“什么是信函格式”的解答时，仍沿用了原《格式》的表述（书193页）：一是继续称三种特定格式为“信函式格式、命令格式、会议纪要格式”；二是继续称“武文线”和“文武线”等新《格式》已取消的概念。另外，信函格式示例不规范：一是缺少发文字号，二是抄送机关下面赘加了印发机关和印发日期及分隔线（新《格式》明确规定信函格式不加）。在对“什么是命令格式”的解答时，完全是原《格式》的表述（书195页）。其主要错讹：一是概念上除格式名称有误外，还将成文日期继续误称为“成文时间”；二是文字上继续使用“标识”和“2行”“2字”等不规范的词语；三是所述签发人职务、签名章及成文日期等位置，也与新《格式》不符。示例仍不规范。在对“什么是会议纪要格式”的解答时，同样用了不规范的名称，而且对格式主要特点的表述不当（书197页）。示例也不规范，如版记中缺少首条分隔线。新《格式》明确规定：“首条分隔线位于版记中第一个要素之上，末条分隔线与公文最后一面的版心下边缘重合。”
　　第三部《全书》对“公文的特定格式包括哪些”的解答（书35页）、对“什么是命令格式”的解答（书39页）以及对“什么是会议纪要格式”的解答（书39页），基本上沿用了第一部《全书》的表述。示例仍不规范（书40页～41页）：一是不仅版记缺少首条分隔线，而且版记中间的分隔线过短；二是版记中的要素未执行左右各空一字的规定。
4 Q- R5 E; Q$ G: ~　　四、错误地解读不同公文的行文格式。第三部《全书》在对“不同的公文是否应用不同的公文格式”的解答时说（书11页）：“是的。比如内部运行的与公开发布的、法定（即正式的）文种与非法定（即非正式）文种以及批转、转发文件的格式等都是不尽相同的。”之后按“（1）法定文种的行文格式（2）非法定文种的行文格式（3）发布性、批转、转发性公文的行文格式”，分别举例予以说明。
$ A* k' l7 g9 p2 P, \　　阐释和举例存在以下错讹：一是所说的“法定（即正式的）文种”当指新《条例》规定的15种狭义公文文种，其中包括“公开发布的”，也包括“批转、转发的”，如此属种关系并列阐释有悖逻辑；二是“文种的行文格式”不确切，而且混淆了“文种”和“公文”的概念；三是所举例文没有版头和版记两个部分的要素，不能体现公文格式，而且针对例文所进行的解读，仅仅是对公文正文的分析，混淆了公文格式与正文结构的区别。
　　五、错误地解读发文机关标志。第三部《全书》在对“公文的发文机关标志规格是怎样的”的解答时说（书48页）：“新《标准》规定，发文机关标志居中排布，上边缘至版心上边缘为35mm，推荐使用小标宋体字，颜色为红色，字号以醒目美观为原则酌定，但最大不能等于或大于22 mm×15 mm。”实际上，新《格式》是这样规定的：“发文机关标志居中排布，上边缘至版心上边缘为35mm，推荐使用小标宋体字，颜色为红色，以醒目、美观、庄重为原则。”可以看出，两者的表述后半部分明显不同，解答有一半仍是原《格式》的表述，而将新《格式》和原《格式》的规定杂糅了。
　　六、错误地解读公文标题结构形式。第一部《全书》在对“公文标题有哪些结构形式”的解答时，以《中纪委关于陈良宇问题的审查报告》为例，作了如下阐释（书201页）：“其发文机关是‘中共中央纪律检查委员会’……文种名称为‘审查报告’，中间部分为事由。”这样阐释公文标题的结构是错误的。文种应当是“报告”，而不应当是“审查报告”。其实，原标题如果按常规结构拟制，应是《中纪委关于审查陈良宇问题的报告》或《中纪委关于陈良宇问题审查情况的报告》。很明显，“审查”是事由中的动词，而不是文种名称的组成部分。《全书》在解答此问题时，曾说（书202页）：“凡是有红色版头的文件，由于版头中业已标明发文机关名称，故在标题中可以省略。”据笔者所知，从未有过这样的规定，此说于法无据，可谓是长期以来理论上的一种错讹，而且“凡是……”说得太绝对，根本不符合实际。《全书》还阐释了标准的公文标题以外的四种特殊形式，说：“由发文机关、被批转（或转发）文件的标题、文种名称三个要素组成的公文标题，一般称这种标题为‘转文式’的标题。例如《国务院办公厅转发农业部关于促进饲料业持续健康发展若干意见的通知》。”将“被批转（或转发）文件的标题”称作标题要素是错误的，以此标题为例，“转发……意见”是事由，事由才是标题结构三要素之一。 　　第三部《全书》再次对“公文标题有哪些结构形式”进行解答（书51～53页），完全照搬了第一部《全书》，自然也存在以上错讹。
　　第二部《全书》在谈转发性通知标题时，称（书42页）：为了防止重叠和烦琐，按照惯例，可以省略中间层次和自己所使用的两个“通知”，只保留文件发源处的一个文种“通知”。实践证明，按此阐释来拟制或评改标题，往往会造成事由中的动词“转发”后面没有相搭配的宾语的语法错误，而且会破坏公文标题正常的结构规范。“按照惯例”之说，不过是对积非成是做法的错误总结。针对此难题，应当依靠语法修辞手段解决，而不应当以牺牲公文规范化为代价。
+ U& ?4 S9 ~( r' p1 r6 P3 K　　七、错误地解读公文标题中标点符号用法。第三部《全书》在对“公文标题中如何正确使用引号、括号、书名号三种标号”的解答时说（书57页）：“某些非法规性的文件在批转、转发时，其名称一般用引号加以强调，而不使用书名号。”如此阐述违背《标点符号用法》国家标准，因此是错误的。新《条例》和新《格式》对公文标题中标点符号如何使用未再作限制性规定，书名号在公文标题中或许不会受到严格限制，但并不等于可以违背国家标准的规定。
　　书中举例对《批转××县商业局〈关于深化改革，振兴××县商业实施意见的请示〉的通知》标题进行了评改，称“这个标题不仅书名号的使用不当，而且位置也不当”，将其按批复和通知分别修改为“对××县商业局《关于深化改革，振兴××县商业实施意见的请示》的批复”和“批转《××县商业局关于深化改革，振兴××县商业实施意见的请示》的通知”。如此评改和阐述，与公文标题结构规范明显不符：一是未能指出原标题的主要错误，原标题缺少发文机关，事由中赘加了逗号，被批转文错用两个文种（应将“的请示”删去）；二是评改后的两个标题均不规范。以笔者拙见，可修改为《××县人民政府关于批转深化改革振兴××县商业实施意见的通知》或《××县人民政府批转县商业局关于深化改革振兴××县商业实施意见的通知》，也可修改为《××县人民政府关于批转县商业局拟制的深化改革振兴××县商业实施意见的通知》（从新《条例》和新《格式》对公文标题中书名号如何使用未再作限制性规定考虑，似将被批转文标题“深化改革振兴××县商业的实施意见”加上书名号未尝不可）。顺便指出，上报的公文本来错用了请示文种，故原标题不宜修改成批复。
　　八、错误地解读公文标题的排列形式。第三部《全书》在对“公文标题的排列形式有哪些”的解答时说（书60页）：“按新标准的规定，公文标题‘用2号小标宋体字，可分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，间距恰当’。综括起来，对公文标题的排列布局大体有如下3类13种……”实际上，其阐释根本不是新《格式》规定，而是原《格式》规定。新《格式》是这样规定的：“标题一般用2号小标宋体字，编排于红色分隔线下空二行位置，分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，长短适宜，间距恰当，标题排列应当使用梯形或菱形。”与原规定相比，在回行要求上增加了“长短适宜”的表述，并明确规定“标题排列应当使用梯形或菱形”。不知《全书》作者为什么总是习惯性地用已废止的旧规定解读新标准！
　　书中举例说明的3类13种公文标题的排列形式，应当说是对过去实践中各种各样标题的综括，大多已不符合新《格式》的要求。根据新《格式》规定，多行标题应当采用上梯形、下梯形或菱形排布，不宜使用上下长度一样的长方形和上下长、中间短的沙漏形。
　　九、错误地解读发文机关署名、成文日期和印章等编排规定。第三部《全书》对“怎样编排发文机关、成文日期与印章”的解答（书67页），将要素名称“发文机关署名”错成了“发文机关”。解答虽未再按原《格式》阐释，但只是说了新《格式》的部分规定。在对“怎样编排附件说明”的解答时（书69页），也只说了新《格式》有关规定的一部分。片面解答问题，不如让读者自己看新《格式》原文。
　　十、错误地解读抄送机关标注位置。第一部《全书》在对“什么是受文机关”的解答时说（书203页）：“抄送机关的书写位置在公文末页的最下端，靠左空一字格……”这样阐释很不确切，也与新《格式》不符。新《格式》的表述是：“如有抄送机关，一般用4号仿宋体字，在印发机关和印发日期之上一行、左右各空一字编排。”
) v* R- _% Z9 \" S- F　　十一、错误地解读签发人标注规则。第一部《全书》在对“什么是签发人”的解答时说（书208～209页）：“如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从第2行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排。”这明显是原《格式》规定。新《格式》已修改为：“如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐。”新规定同原规定相比，主要变化：一是增加了“一般每行排两个姓名”的规定，不仅便于操作，而且基本上可以消除完全竖排带来的“下移红色反线”的不便；二是2000年《办法》曾规定“上行文应当标明签发人、会签人姓名”，新《条例》和新《格式》均只规定标注签发人姓名，而删去了“会签人”的概念，不再区分“签发人”和“会签人”，显然比原规定确切、可行。这应当是解读签发人标注规则不可或缺的内容。
　　十二、错误地解读“文件头”概念。第一部《全书》在对“非法定文种的格式是怎样的”的解答时说（书192页）：“总结、计划等常用应用文在行文时，必须从法定公文文种中寻求一个文种来作为载体，载运着它来行文，我们通常称这种载体叫做文件头……”在对“什么是文件头”的解答时，作了类似的阐述，并进一步解释说（书215页）：“文件头是一份文件的正件（也叫主件），被载运着的非法定文种是这份文件的附件（但不能称副件），这是从公文的运转程式角度上讲的。如果从实际内容上说，附件恰恰是这份文件的主件所在。”第三部《全书》在讲析例文（书27页）和解答“什么是文件头”（书76页）时，再次照搬了第一部《全书》的阐释。
: w2 z! r: }# F4 s　　无论原《格式》还是新《格式》，均没有“文件头”这一概念。不仅如此，新《格式》对原《格式》中的一些概念还进行了修正，其主要原因是原来的一些概念国家标准没有进行统一规定，而且极易造成理解上的障碍，也不便于实际操作。相比之下，“文件头”的说法更不确切，更不科学。既然作为一份文件的正件（主件），又怎能称作“文件头”？“文件头”不过是个人的一种片面理解和错误总结，极易让人联想到公文的版头而感到费解，因此更不宜使用。