以党内民主制度创新增强党的创造活力

   执政党的建设历来是党的全国代表大会报告的重要内容。提高党的建设科学化水平，是十七大以来执政党的建设的实践探索和理论共识。十八大报告首次以全面提高党的建设科学化水平为统领，对未来执政党建设的八项任务进行全面部署，在突出强调理想信念和党群关系问题之后，第三项任务就是“积极发展党内民主，增强党的创造活力”，我们至少可以从中解读出四个信息：一是全党对发展党内民主要有积极的态度和精神状态，二是发展党内民主的目的是为了增强党的创造活力，三是党内民主制度创新是增强党的创造活力的根本保障，四是完善党内民主制度和党内民主制度创新是提高党的建设科学化水平、特别是提高党的制度建设科学化水平的紧迫任务。从这个意义上说，党的十八大报告在党内民主制度创新方面的新要求和新举措，值得关注和研究。
    增强党的创造活力与实行党代会代表提案制的关联性   
    说实行党代表大会提案制度是新要求，是相对的概念，是说党的代表大会报告里提出还是第一次。事实上，4年前，党的十七届四中全会在总结地方和基层党组织实行党代会常任制多年实践经验基础上，就首次提出“建立各级党代表大会代表提案制度”。经过3年多的实践探索，十八大肯定和推行在全党普遍实行党代表大会代表提案制度。认识和分析这一制度，不应该孤立地看党代会代表提案制度本身，而应该从增强党的创造活力的视角进行制度分析。至少有两个问题值得关注和深度思考。
    第一，深刻理解党代会代表提案制度普遍推行的背景和价值，或者回答为什么此时此刻普遍推广这项制度，从某种程度上说，比如何实行党代会代表提案制度更重要。这是因为多年来地方和基层党组织已经形成了一套规则制度和积累了丰富经验。我国正处在全面建成小康社会的决定性阶段，改革已经进入“深水区”，如何解放思想、凝聚力量、攻坚克难，是摆在全党面前的紧迫任务和重大课题。普遍推行党代会代表提案制度，使党代会代表在开会或闭会期间，都可以就经济建设、政治文明和社会建设以及党的建设中的重大问题或人民群众关心的热点难点问题，向代表提案审查委员会提出和请求列入党的代表大会会议议程的书面意见和建议，这使党代会代表发挥参政议政作用有了制度化的途径和方式，使全党通过汇集党智进行攻坚克难有了常态化的制度平台。没有党内民主，党内解放思想就没有前提条件。解放思想不能靠说原则、喊口号、提要求，实行体现解放思想的党内民主制度保障是正道。普遍实行党代会代表提案制度，意味着党内广开言路，意味着党内解放思想有了民主制度保障。从这个维度上分析，十八大肯定和推行党代表大会代表提案制度，不仅是十八大会议主题在提高党的建设科学化的具体体现，而且对今后通过党内民主制度创新来保障党内解放思想的常规化和制度化，具有方法论的意义和价值。
    第二，当务之急和重中之重是研究全国党代会代表提案制度和省级地方党代会代表提案制度。因为，相对于市县和基层党组织而言，全国和省级党代表大会代表提案制度起步晚，实践时间短。实行党的全国代表大会代表提案制，党的十八大实属头一次。在去年和今年举行的省党代表大会中，一些省开始实行党代表大会代表提案制度。一方面，需要分析十八大代表提案制度和省党代会代表提案制度运行的情况，总结做法和经验；另一方面，可以借鉴市县和基层党代会代表提案制度建设的有益经验，包括从提案的提出、审查，到提案的办理、答复和检查督办。当然，各级党代会代表的职责有相同之处，也有各自的特点，因此，相同之处可以借鉴，各自的特点需要各自总结和规范。
    增强党的创造活力与完善党委常委会议事规则和决策程序   
    在各级党代表大会和委员会会议闭会期间，作为由同级委员会选举出的党委常委会是领导机构。领导机构的主要职责是用干部和做决策。领导机构如何贯彻执行党的民主集中制，防止和避免“个人说了算”和“一言堂”，一直是一个重大的理论和实践问题。如果不能有效防止和加以避免，党内缺乏民主氛围，就会遏制和抹杀党的创造活力，集体领导制度就会被架空。对此，党有清醒的认识。在总结一些地方党委探索经验的基础上，党的十七届四中全会决定首次以中共中央的名义提出完善党委常委会议事规则和决策程序。党的十八大加以重申和确定，意义重大。解放思想、改革开放、凝聚力量、攻坚克难，需要靠领导集体的智慧和力量，需要增强领导集体的创造活力。增强创造活力，不是随意表达，不是久议不决，需要有议事规则和决策程序来保障。十八大重申和强调完善党委常委会议事规则和决策程序，不是简单地重复过去的规定和做法，而是要在“完善”二字上下功夫。
    第一，科学界定党委全委会和党委常委会之间的职权边界。党的十八大报告一如既往地强调发挥全委会对重大问题的决策作用，完善常委会议事规则和决策程序。这就意味着完善党委常委会议事规则和决策程序，应当在发挥全委会对重大问题的决策作用、党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督的前提和框架下进行思考，意味着凡是全委会拥有和行使决策权的事项具有排他性，党委常委会就不能拥有和行使其决策权，除非党委全委会授权给党委常委会行使。从目前的实际情况来看，各级地方党委全委会主要采取全权委托授权的方式，体现在地方党委常委会议事决策规则中规定：地方党委常委会“研究确定本地方经济社会发展和改革开放的战略部署、指导方针和重大决策。对全区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等方面的重要问题作出决定”。这不利于发挥全委会对重大问题的决策作用。建议制定和完善地方党委全委会决策议事规则，明确党委全委会议事决策的范围和程序，改变过去对常委会全权委托授权为有限委托授权，对地方经济社会发展战略确定和调整等重大问题决策必须保留在全委会决定，不能用常委会决策替代全委会决策。地方党委常委会只能在执行地方党委全委会决定的层面进行具体决策。
    第二，建议地方党委常委会议事规则制定主体改为地方党委全委会制。改变目前地方党委常委会议事（决策）规则由地方党委常委会自己制定和通过的做法，由地方党委全委会来制定和通过。近些年来，为了完善党的地方领导体制的工作机制，党的地方各级常委会陆续制定和颁布了地方党委常委会议事（决策）规则，跟过去没有任何规则相比较而言，是一个进步，但却走入了“自己给自己制定规则”的逻辑误区，带来的直接后果是严重影响议事（决策规则）的客观性、科学性。比如说，有的地方规定，地方党委常委会议题只能由县（市、区）委书记提出和决定（确定）；有的地方规定在地方党委常委会讨论和决定重大问题时，常委们必须认真准备、积极发言、提出自己的看法、意见、建议和方案，这一规定确实体现了民主决策的原则和精神，但是，在怎么进行“民主集中”的规定上，却规定“由会议主持人来集中大家的意见”、“由会议主持人来正确集中大家的意见”或“由会议主持人来集中大家正确的意见”，而会议主持人都规定是市委（州委）书记、县（市、区）委书记。由于这些规定赋予了书记们太大的“自由裁量权”空间，使得体现民主决策原则和精神的科学规定的执行完全取决于书记的民主素质的高低和民主作风的好坏，其不确定性和风险性太大。如何来纠正目前地方党委常委会议事（决策）规则存在的这些问题，我认为改由地方党委全委会来讨论、制定和通过、颁发地方党委常委会议事（决策）规则是一种比较行之有效的可行办法。
    增强党的创造活力与倡导和践行社会主义核心价值观   
    党内民主制度创新需要党内民主文化培育。党内民主文化是党内民主制度创新的开放源泉。党的十八大从三个层面对社会主义核心价值观内涵首次进行了提炼和概括，这是时代所需、社会所盼、人民所想。其中，自由、平等、公正、法治，是价值导向的规定，是立足社会层面提出的要求，作为全体社会成员共同的核心价值观，执政党党员和领导干部不能例外，要带头践行，自觉运用到党内活动和生活之中。把这些核心价值观和党内民主文化建设结合起来，为增强党的创造活力增添文化源泉和价值目标。要把民主作为解放思想、增强党创造活力的前提条件和内在动力。而自由表达是党内民主的前提条件，正是从这个意义上说，营造党内不同意见平等讨论的氛围和环境，在民主平等讨论的过程中，确立一些进步的基本观念，为全社会形成社会价值导向的文化共识，做出榜样，发挥引领和示范作用。
作者：张晓燕 来源：学习时报