警惕中国经济下行中的“忙中添乱”

   目前中国经济面临下行压力。在综合评价全球经济下滑大背景与中国现实国情的基础上，我们必须承认中国经济下行具有客观必然性，但也必须警惕一些地方政府在各级领导班子换届之际放松发展的倾向和一些部门“病急乱投医”，损害前期改革成果。针对目前一些“难看”的经济数据，我们完全没有必要惊慌失措，但有必要采取一些短期调控措施，并处理好亟待理顺的几种关系，巩固宏观管理的体制基础。
    “忙”可以：典型现象   
    面对市场景气指数下行压力，中央政府适时采取一些应急措施，比如动用数量货币政策、加快重大项目审批进度、放松土地审批权限等。同时，地方也在加大投资、扩大招商引资规模和以各种方式增加融资平台。受此影响，一些民间主体也开始活跃起来。
    （一）中央政府释放宽松信号
    为了实现今年“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”的经济工作目标，中央政府正在协调主要政策目标，处理各种两难抉择，比如稳增长与调结构、控物价与促就业、经济转型中淘汰落后产能与保持企业稳定等，采取了降息、加大重大项目审批力度等措施，向市场释放积极信号。
    （二）地方政府各显神通
    在实施“四万亿”刺激政策过程中，一些地方政府为了争取项目，出现“拉郎配”现象，致使项目的科学性和投资效率无法得到保证。而在今年上半年，一些地方经济出现明显下行趋势，为此，地方政府绞尽脑汁，通过办会、办节招商引资，甚至由于缺乏资金，工程项目招标政策由过去所谓的“433”变为“0433”模式，出现项目零首付招标。“433”的做法是：项目完工经验收合格后，第一年支付总投资款的40％，第二年支付总投资款的30％，第三年支付总投资款的30％。变为“0433”后，支付期限后延一年，甚至更长。还有一种倾向是，地方政府变戏法地催生多种融资平台“寅吃卯粮”，使得债务风险在前后届领导之间分摊。若处理不当，不断累积的债务规模和不良的债务结构会给地方经济发展带来隐患。此外，少数地方甚至出现了通过巧立名目增加非税收入的现象。
    （三）民间主体积极性有待提高
    在一些地方，出口驱动的外向型企业偏多，由于外需疲软，一些企业出口订单减少，资金回收周期变长，企业资金周转困难。同时，长期存在的融资难题仍难以在短期内解决，中小企业不得不借助非正规金融机构融资获得间歇喘息机会。而在一些内销企业集中的地方，受外部经济不景气影响较小，企业开始积极尝试通过与政府大项目合作，争取分得一杯羹。还有一些民间投资主体，由于对市场信心不足或等待政策出台，如“营转增”改革，处于持币观望状态。尽管中央财政一再通过家电下乡补贴、节能家电补贴等各种直接财政支出和结构性减税的方式刺激消费，但是受消费环境、消费动力和消费能力制约，城乡居民消费总量和质量仍有待提振。
    “乱”不得：平衡中的艺术   
    对经济面作出积极反应无可厚非，但切不可乱了阵脚。宏观调控本来存在滞后期和一些内在矛盾，再加上国内宏观经济调控的体制基础尚不完善，最终宏观经济调控效果会打折扣。因此，要在评估宏调效果的基础上再做政策调整，切忌乱中出错。
    （一）中央集权与地方分权
    在中国实行财政分权体制后，尽管近些年地方财政自主性不断增强，但是总体而言自由度仍然有限。很多支出责任履行或公共项目建设是“中央点菜、地方买单”，或者中央和地方共同解决。为了全局目标，中央政府会制定和实施全局性政策。但是，在现有体制下，地方政府出于局部利益考虑，主要政策导向是抓经济发展。因此，一直以来两种不同的政策目标导向决定了中央和地方博弈的必然性。例如，为了控房价和管理通胀预期，中央政府不惜动用非经济调控手段。但是，对一些地方尤其是靠“土地财政”带来财力进而盘活经济的地方而言，房价下跌意味着财力增长不可持续，手中可支配财力变少，不得不绕开中央政策制定“土政策”。这同样表现在淘汰落后产能以及控制地方融资平台的博弈上。
    不过，对一些全国一盘棋的政策，中央需要因地制宜作一些调整。比如保障房建设，少数中小城市的保障房需求量并不大，不需要下硬指标一哄而上；再有教育财政支出达标问题，由于教育资源分配不均，一些教育发达地区可能财力本来就很充足，如果再硬“塞”一个法定支出，很可能造成资源浪费。因此，过分集中与过度分权都不利于调动两个积极性，需要在经济起伏时期选择时机加快改革。这个博弈同样没有可套用的公式，需要勇气去创造。
    （二）“无为而治”与“无所作为”
    市场和政府对经济的作用都是有限的，都不是万能的。一方面，由于存在垄断、外部性、信息不对称、公共物品，市场会失灵；另一方面，当政府政策或相应集体行动不能改进经济效率时，就会产生“政府失灵”。政府调控与市场机制对经济作用都应该有合理边界，政府和市场应该相互补充。市场通过价格、供需等市场机制起到优化资源配置的作用，而政府应该通过制定规则、营造公平竞争环境为市场主体提高资源配置效率“搭台”。一直以来中国是“大政府、小市场”，因此，政府必须改变主导市场的做法，逐步从“政府搭台”向“市场唱戏”过渡。在市场规律能够起作用的领域，政府应该“退避三舍”，让市场“唱主角”，政府主要为市场创造良好竞争环境，促进民间投资和消费，实现“无为而治”。当经济下行压力增大，但没有出现明显“硬着陆”风险时，政府不应直接参与市场竞争，而应优化市场竞争环境，纠正市场失灵。但“无为而治”不是要政府“无所作为”，而是要政府通过打击非法、违法市场行为规范市场竞争秩序，促进市场公平竞争。同时，通过破除垄断、理顺收入分配关系等改革为民间投资和消费提供宽松的便利环境。
    正确认识和冷静应对经济下行压力   
    我们应以正确认识经济下行合理性为前提，在出台短期政策措施时，更应该巩固和完善宏观调控政策窗口的制度基础。因此，要调动中央和地方两个积极性，不能忽视地方在中国经济增长中的突出作用。中央政府具备全局性和宏观理性，而地方政府具备局部性和微观理性，不能简单批判地方非理性膨胀。尤其是，不能破坏市场机制，损害民间积极性。
    （一）正确认识经济下行客观必然性，提高经济下滑容忍度
    目前和今后较长一个时期，中国经济将面临较为复杂的国内外环境。欧债危机仍未得到有效解决，一些发达经济国家和新兴市场经济体依然没有从国际金融危机中彻底复苏，国际地缘政治风险犹在，国际大宗商品市场频现剧烈波动，市场信心不振，消费动力和实力不足，出口环境恶化，外需低迷导致出口不利。不断恶化的国际贸易和投资环境均给中国经济带来沉重压力。为转变经济发展方式和调整经济结构，中国实施了一系列改革，同时还相应地进行了宏观调控。需要指出的是，由于实施了资源、价格、收入分配领域的改革，虽然有一些成果是自然回归使然，但客观上造成国内资源成本、能源和劳动力成本变大，企业经营成本压力加大，同时还伴随流动性紧缩“紧箍咒”，企业经营变得愈加困难。加上长期没有解决的生产要素自由流动不畅问题，尤其在民营中小企业和垄断大型企业之间流动不断减少，导致劳动生产率降低。“内、外”、“主动、被动”和“规模、结构”等多种“双重”压力导致中国经济下行压力变大，经济下行趋势具有必然性。
    （二）合理分权，充分调动中央和地方两个积极性
    新中国成立后，历次重大改革都是围绕财政体制展开的。在财政体制改革中，要处理的一个重要关系就是中央和地方财政关系。如果能妥善处理两者利益关系，就能有效激发地方积极性，对中国经济健康发展非常有利。提高地方自主性的前提是科学合理地界定中央和地方事权、分配中央和省以下政府职能。对支出责任划分，一方面，必须考虑事权受益范围大小，如果应该由中央统筹的，就应该严格限定在中央级次；如果受益范围是区域性的，就应该由省以下负责。另一方面，必须考虑信息成本问题。除了一些可以共享的信息外，基层收集和处理比较容易的，就应该由地方主要负责、中央统筹；而对信息收集成本较低，比如养老保险，就应该由中央全面负责。
    （三）转变政府职能，继续推进市场化改革
    通过不断深化市场取向改革，市场机制在资源配置中的基础性作用不断凸显。但是，仍然存在一些领域的“越位”、“缺位”和“错位”。在经济下行压力下，政府可以适度干预市场，但不应越过市场边界。应通过不断深化改革，科学界定政府职能，通过法制化手段规范政府与市场关系，逐步转变为服务型政府。一方面，政府应致力于提供公共产品和公共服务，逐步实现公共服务均等化，为宏观调控打下基础；另一方面，政府干预手段应从过去以计划和行政手段为主转向以经济和法律手段为主。在经济下行压力不断加大的特殊时期，不断提高政府服务效率有利于改善市场竞争秩序、深化市场化改革。同时，应加大政府投入，尤其是加大农田水利设施、城市基础设施、节能减排、保障房和民生工程投入力度，提供更多公共产品和服务。
    （四）理顺体制机制，最大限度地调动民间积极性
    要避免政府与民争利，必须为民间资本扫清体制机制障碍。首先，要分类实行产权制度改革。对需要保护的国有自然资源所有权，一定要通过法律制度予以确权；对可以放开的自然资源产权束中的其他产权，也应向民间放开。其次，要建立和完善金融机构破产制度。由于有地方政府信用担保，更确切地讲，按照历史惯例，会有中央政府兜底，一些金融机构“重公轻私、重大轻小”，主要通过给政府融资平台和大企业借贷获利，当出现清偿风险时，总是出现“大而不能倒”。所以，如果不完善金融机构破产制度，大型公有金融机构因没有破产之虞就会与民间资本展开不公平竞争。再次，要创新一些制度，打破垄断、释放民间积极性，比如理顺国有企业利润与全民分配关系、深化金融体系改革等。此外，调动民间积极性还应涵盖提高民间消费能力，为此必须奠定一些制度基础，比如应对以人口老龄化为主要特征的人口结构变化而必须完善的社会保障制度、保护老龄社会消费的消费者权益保障体系、刺激消费增长的消费金融体系建设以及让土地流转增值的土地制度改革等。作者：胡振虎 来源：学习时报