当前我国“三农”形势与政策思路

内容摘要：近年来，我国粮食产量实现“八连增”，农民收入连续八年保持较高增速，农村民生持续改善，农村发展持续向好，农村面貌加快改善。在高的起点上，进一步加大强农惠农富农政策力度，促进农村改革发展实现新的突破，推动统筹城乡发展呈现新的局面，对支撑国民经济平稳较快发展，维护改革发展稳定大局至关重要。本报告提出了保持农业农村經济良好发展势头的总体思路：一是抓供给，稳市场。二是抓增收，惠民生。三是抓投入，强基础。四是抓科技，增后劲。五是抓改革，保权益。六是抓统筹，促融入。 　　    关键词：“三农”形势，政策思路
　　    一、抓供给，稳市场
　　    （一）稳定粮食生产
　　    2011年我国粮食生产实现“八连增”，总产量达到11424亿斤，增长4.5%。2011年粮食获得丰收是“政策好，市场旺，人努力，天帮忙”的结果。扶持政策力度加大、粮食价格坚挺、重大增产技术大面积推广、灾害水平低于常年是增产的主要原因。粮食“八连增”奠定了我国粮食安全的坚实基础。按照粮食供给量计算，我国粮食自给率虽然降至90%，但是进口的主要是大豆而不是谷物，主要谷物品种稻谷、小麦、玉米的自给率仍超过98%。尽管粮食连年增产，自然灾害多发重发，抗灾减灾能力低、靠天吃饭的局面仍没有根本改观；土地、水资源约束趋紧，确保粮食供求平衡难度依然很大；物质投入和劳动力成本节节攀升，种粮比较效益偏低的矛盾仍很突出；粮食主产区贡献大、抓粮吃亏的问题仍然存在。2011年13个粮食主产省产量占全国的76%，对全国粮食增产贡献90.5%。一些粮食主产区反映，粮食不仅没有成为优势，反而成为负担。以吉林省为例，为实施全国千亿斤粮食增产规划，吉林省增产计划为100亿斤，规划建设十大工程，累计投资217.5亿元，其中中央投资89.5亿元，其余由省市县配套，目前资金难以筹集。全国第二产粮大省河南人均财政支出近年来全国一直最低，2009年人均财政支出只有3063元，上海为15563元，是河南5倍以上。稳定发展粮食生产仍是“三农”工作的重要任务。从政策部署讲，稳定粮食生产必须继续调动农民种粮和地方抓粮的积极性。
　　    一是保持粮价合理水平。与居民收入水平和社会物价总水平相比，当前粮食价格总体水平并不算高。粮食价格合理上涨是保障粮食供给、平衡工业农业利益关系的手段，是工业反哺农业的重要内容。要合理调控粮价，稳步提高小麦、稻谷最低收购价。
　　    二是健全财政对种粮农民补贴的长效机制。近年来，柴油、化肥、农业服务价格和人工成本持续上涨，种粮成本不断增加，惠农补贴效果被涨价因素所抵消，种粮收益下降，农民有怨言。应加大对种粮农民补贴力度，将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。
　　    三是健全粮食主产区利益补偿机制。2011年中央财政对200个产粮大县奖励补助200亿（每个县1000万元）。中央财政对产粮大县实行奖励政策，在一定程度上缓解了产粮大县财政困难，保护了产粮大县发展粮食生产的积极性。但产粮大县普遍反映，奖励资金规模仍然偏小，如2011年中央财政对河南省产粮大县奖励资金，平均每亩只有11元，按粮食总产量计算，平均每斤不足1.5分钱。当前，产粮大县财政困难的局面仍十分突出，中央财政应按照全国县级财政人均财力水平分配产粮大县奖励资金，逐步使产粮大县人均财力达到全国县级平均水平，保证产粮大县基本支出和各项社会事业发展，提高产粮大县政府发展粮食生产积极性。
　　    四是继续挖掘提高粮食单产的潜力。依靠单项技术很难实现大面积平衡增产，要集成推广先进实用技术，促进良种良法配套、农机农艺结合。
　　    （二）确保油棉糖和鲜活农产品的供给和市场稳定
　　    做好棉花收储工作，避免价格大的波动，确保棉农利益。国内糖料价格已经连续3年大涨，但价格大涨并未带动产量增加，国内糖料生产连续3年徘徊不前，主要的原因是，种植甘蔗比较效益下降，农民积极性不高，制定扶持糖料生产的政策已經迫在眉睫。加快推进生猪饲养规模化，并完善生猪调控预案，防止生猪生产陷入“涨得越高，跌得越猛”的循环。
　　    （三）强化农产品流通体系建设
　　    近年来，一些鲜活农产品生产时而过剩，时而不足，价格剧烈波动；一些鲜活农产品农民销售价格偏低，而消费者购买价格过高；一些农产品有些年份贵的离谱，有的年份贱的离奇。这些问题背后反映出的是农产品市场发育滞后，流通效率不高。我国大型农产品产地批发市场建设不足，很多产品要从产地运输到走货量大的区域批发市场再发往销售地，增加了运输成本。农产品流通环节过多，层层加价，不合理收费过多。在鲜活农产品领域，以流动性小商贩为主的市场结构长期得不到改善，农民在流通领域组织化程度低。农产品储藏设施建设滞后，加大了市场波动的风险。流通是一篇大文章，流通活则百业活。农业要增效，农民要增收，要解决农产品流通问题，做好产销对接，以商活农。要加快培育现代大型农产品商贸流通企业，提高小农户的组织化程度，探索农商对接的有效形式。扶持主产区农产品集散中心、大中城市农产品物流中心建设。产地预冷、冷藏冷冻、冷链运输是鲜活产品物流业的发展方向，对农产品流通企业、运输企业和农民专业合作社发展冷链系统应加大支持力度。为了帮助农民提高把握市场变化的能力，应当把农产品市场信息的收集、分析、发布作为一项基本的公共服务，搞好规划，建设好体系和平台。
　　    二、抓增收，惠民生
　　    （一）促进农民收入持续较快增长
　　    2011年农民收入实际增长11.4%，且快于城镇居民收入增幅3个百分点。全年将保持这一基本态势。农民收入增速快，一是得益于农产品价格上涨。二是得益于外出务工收入提高。2011年二季度末外出务工1.6244亿人，同比增加521万人。外出务工月均收入1914元，同比增长19.9%。改革开放三十多年以来，只有1978～1984年和1994～1996年间，出现过农民收入增长快于城镇居民收入增长的局面。2010年和2011年出现的农民收入增幅赶超城镇居民的好势头能否保持下去备受关注。保持这一势头面临不少有利条件：从农产品市场形势来看，农产品需求旺盛，农产品价格将保持高位运行；从农村劳动力供求看，經过长期持续转移，我国农村剩余劳动力数量和剩余程度已经大幅降低，已经从最初的全面过剩，进入到有限剩余、结构性短缺的新阶段，农村劳动力供求形势出现改变，工资出现了显著上升；随着国家财力的增强，国家支持农业农村发展的实力明显增强，今后有条件在强化惠农强农政策方面迈出更大的步伐。保持农民收入持续较快增长的好势头，一是挖掘农业内部增收潜力。优化农业结构，大力发展农产品加工业和运销业，培育农业龙头企业，提高农产品加工程度，增加农产品的附加值，构建生产、加工、销售有机结合的高效农业产业体系，提升农业产业化经营水平。加强农业生态建设和农业资源保护，加大财政转移支付中的生态补偿力度，建立生态效益补偿制度和生态建设保护长效机制。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，引进和造就各种服务现代农业发展的专门人才。二是促进农民转移就业和创业，增加农民非农业收入。加大农民工外出务工就业指导和服务力度，合理引导农民工到东部沿海地区和大中城市务工就业。推进劳动密集型产业向中西部地区转移，培育农村服务业新的增长点，积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游，拓展农村非农就业空间，为农村劳动力就近就地转移创造条件。健全就业培训体系，加大技能培训力度，大幅度提高技术熟练型产业工人比重，提高农民工创业的能力。完善农民工工资正常增长机制，努力使农民工工资增长速度适当高于经济增长速度，最低工资标准增长速度适当高于社会平均工资增长速度，生产一线职工工资增长速度适当高于职工工资平均增长速度。在信贷、税收、用地等方面实施优惠措施，扶持农民工返乡创业，以创业促就业，带动农村劳动力转移，形成促进输出与返乡创业的良性互动局面。三是增加农民财产性收入。探索集体经济有效实现形式，发展多种形式的合作经营和股份经营，探索农村集体组织以入股租赁等方式参与商业用地开发和经营。合理分配土地增值收益，让更多农民获得土地增值收益。
　　    （二）在保障和改善农村民生上实现新突破
　　    2012年新型农村合作医疗筹资标准将提高到人均300元，国家补助将提高到人均240元，保障范围将进一步扩大，报销比例将继续提高。新农保将实现基本全覆盖，农村低保标准将继续提高，农村贫困标准将大幅度提高。
　　    教育仍是农村民生问题的重点，在政策上要力争有新的突破。一是扩大中等职业教育免费覆盖面。中央决定从2009年秋季学期起，免除全日制中等职业教育农村家庭经济困难学生和涉农专业学生学费。《财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源和社会保障部关于中等职业教育学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》明确规定，免除涉农专业一、二、三年级全部学生学费，西部地区农村家庭经济困难学生的免学费比例按在校生的25%确定，免学费资金按中央和地方8：2比例分摊。调查表明，免学费覆盖面仍然很低，四部委提出的“农村家庭经济困难学生免学费比例按在校生的25%确定”的政策在一些省份还没有落实到位。农民的子女和城镇工人家庭的子女占到了中等职业学校生源的90%以上，当前职业教育费用水平相对于普通农民和工人家庭收入而言，显然是一笔沉重的负担。职业教育费用高，许多农村家庭无力承受子女中等职业教育的费用，大量初中毕业生因此放弃继续学习而外出打工，这在边境县、少数民族聚集地区尤为突出。2010～2013年中央财政将投入100亿元支持1000所中等职业学校，深化办学模式改革，但多数职业学校办学条件较差，享受不到政策扶持。加快农村经济社会发展步伐，帮助广大群众脱贫致富，必须大力发展职业教育，培养更多的技能型人才。在“十二五”期间可以分两步走，全面实行免费的中等职业教育。第一步，2012年将享受免学费政策学生占在校生的比例提高至50%；第二步，再用2年时间，全面实行免费的中等职业教育。在免除学费的同时，应进一步完善家庭经济困难学生资助政策，建立国家助学金标准动态调整机制，保证每一位家庭经济困难学生能够就读中等职业教育。加大中央和省级财政投入力度，切实保证中等职业教育的基本质量。扩大中等职业教育基础能力建设项目和实训基地建设项目对职业学校的覆盖面，保障每一个县都有一所基础较好的中等职业学校。二是鼓励地方把高中教育纳入义务教育范围。目前陕西省已经有吴起、镇坪、府谷、宁陕县出台了包括学前教育、高中教育在内的15年义务教育政策。宁陕县实行免费高中教育后，高中入学率由2007年的45%提高到今年的96%。把高中教育纳入义务教育范围，将大大加快农村地区高中教育普及程度。
　　    三、抓投入，强基础
　　    近年来，公共财政覆盖农村的各项政策相继出台，政策范围不断拓展，国家财政对“三农”投入的增长是空前的。“十一五”期间，中央财政用于“三农”的投入近3万亿元，是“十五”时期的2.6倍。2011年中央财政用于“三农”的投入超过1万亿元。目前，按较宽口径计算，中央财政用于“三农”支出约占财政支出的10%。如果再考虑土地出让收益的分配，“三农”投入在整个财政支出所占比重是偏低的。对“三农”的重视首先应体现在增加投入上。今后要持续加大财政用于“三农”的支持，不仅要保持较高增速，而且要提高财政支出中“三农”投入的比例。同时，要突出重点，优化结构，提高财政“三农”资金使用效益。积极利用财政贴息、补助等手段，引导社会资金投向农村。创新农村投融资体制，拓宽“三农”投入来源渠道。
　　    一是加强农田水利建设。要明确小型农田水利的公益性质，明确政府应承担的责任，加大公共财政投入力度，加快在资金投入、工程建设、建后管护等方面形成新机制，全面加强小型农田水利基础设施建设，保证小型农田水利工程的正常运行和效益可持续发挥。 2011年中央财政小型农田水利设施建设补助资金规模达到126亿元，比上年增长61.5%。小型农田水利重点县建设已经覆盖到1250个县。要加大中央财政投入力度，尽快实现小型农田水利重点县对农业大县的全覆盖。节水灌溉既节水，也节劳，还节肥，又有利于控制农药使用，可谓一举多得。目前中央财政用于扶持高效节水灌溉工程建设的资金远远不能满足需要，要加大对节水灌溉农业的支持力度。
　　    二是加强高标准农田建设。我国有12.8亿亩中低产田，占耕地面积70%。改造中低产田，建设高标准农田，对农业增效、农民增收和保障国家粮食安全具有战略意义。建设高标准农田是一项涉及水、土、肥、路多项措施的综合工程。投入少、投资分散、项目配套差，是建设高标准农田面临的最大问题。应当对当前涉及中低产田改造的项目和资金进行全面清理，摸清家底，找准问题，在投资体制不变情况下，加强部际协调，尽可能配套使用各类专项资金；鼓励地方政府整合使用各类资金，用于建设高标准农田；增加中央政府高标准农田建设的投入。
　　    三是加快农业机械化。近年来，农业人工成本迅速上升，使得机械对劳动的替代明显划算。在加快推进粮食生产全程机械化的同时，要协调推进经济作物、林果业、养殖业的机械化，着力加强先进适用、安全可靠、生产急需、节能减排的农业机械研发推广，大力扶持农机大户和专业合作组织发展，继续推广跨区作业等农机社会化服务模式。要继续扩大农机具购置补贴范围，提高大型农机具补贴比例和补贴限额。
　　    四、抓科技，增后劲
　　    改革开放以来，我国农业科技取得了显著进步，农业科技前沿和关键技术研究取得重大突破，部分农业技术领域已经达到世界先进水平，农业科技推广和服务机制不断创新，服务“三农”的能力显著增强。在我国整个科技中，农业科技基础差，最需要加强。我国农业科技改革发展面临的主要问题是：农业科技自主创新能力不强，原始创新和关键技术成果储备明显不足；农业科技与生产脱节严重，农科教、产学研合作不紧密；基层农技推广服务体系薄弱；农业科研投资长期欠账，政府投入严重不足；企业在农业科技创新中发挥的作用有限。
　　    农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量。农业科技周期长，影响因素复杂，不确定性大，具有显著的公共性、基础性、社会性。促进农业科技进步，必须坚持以政府为主导、公益性为主的定位，把强化政府支持作为农业科技进步的重要保障，把产学研、农科教密切结合作为农业科技进步的根本途径，提高科技对现代农业的支撑和引领能力，推动传统农业向现代农业转变，促进实现中国特色农业现代化。
　　    一是健全农业科技创新体系。国家重点支持基础性、前沿性和产业共性的农业科学研究，建设一批世界一流的农业科研机构，着力提高农业科技自主创新能力。引导企业参与农业科技创新，鼓励企业开展先进实用技术集成配套，创建具有国际竞争力的企业技术研发中心。着力突破农业重大关键技术和共性技术，力争在农业前沿技术研究领域取得一批重大自主创新成果，抢占现代农业科技制高点，使我国农业科技全面跃居世界先进水平。
　　    二是健全农业科技转化和推广服务体系。突出转化一大批重大农业科技新成果，培养一支稳定的农业科技成果转化人才队伍，构建较为完善的国家农业科技成果转化体系。明确基层农技推广的公益性，不断增加财政投入，加强公益性农业技术推广服务体系建设，健全公益性服务机构和队伍，重点建设乡镇或区域性农技推广等公共服务机构。调动农业院校、农民专业合作社、供销合作社、龙头企业、种养业能手等各方面力量参与农业技术推广服务，健全多元化、社会化农业科技推广服务体系。
　　    三是健全惠及民生的农村科技服务体系。注重将科技成果应用于农村民生领域，积极发展农村民生科技，在农村教育、医疗卫生、清洁能源、信息化等方面加大对现代科技设施和管理技术的引进力度，依靠科技手段缩小城乡之间民生领域的差距。加强农村饮水安全保障、开发利用等科技工作，加快改善农村人居环境。
　　    四是健全农业科技投入机制。大幅度增加财政预算内农业科研投入。鼓励社会资本投资农业科研，建立以政府主导、企业主体、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定、可持续的投入增长机制。加强新品种选育和关键、核心高产技术推广的扶持力度。实施农业生产机械化基础研究和关键装备科研专项攻关。逐步提高农业科研院所的人均事业费水平。切实保证公益性农业技术推广服务机构的人员经费和工作费用。以农民和基层科技推广机构为对象，启动实施农业重大技术示范推广补贴。
　　    五、抓改革，保权益
　　    （一）深化农村土地管理制度改革
　　    土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计最基本的保障，是农民家庭最重要的财产。近年来，由农村土地问题引发的群众材夜思和群体性事件有增无减。这背后反映出对农民土地财产权的保护仍存在重大的制度性缺失。土地制度是农村的基础性制度，事关我国农村基本经营制度的稳定，必须以保护农民土地财产权为核心，修改完善相关法规和政策，把握好改革方向，为农村社会和谐稳定奠定基础。
　　    一是明确界定农民土地财产权利。土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权是法律赋予农民的合法财产权利。当前，农民对土地权利归属仍存在许多迷惑，只有土地定权，使农民真正成为土地的主人，农民才能定心，农村才能长治久安。在法律上明确界定农民的土地财产权，是完善农村土地管理制度一项最基础性的工作。要加快给农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，让农民清楚地知道自己的合法权益，防止以农村土地属于集体所有为名，强占强征土地，损害农民土地财产权。
　　    二是把握好土地流转的方向。近年来，农村承包土地流转加快。到2011年6月底，全国农村共流转承包地2.1亿亩，占家庭承包总面积的16.2%；流转主体农户占66.3%，合作社占13.7%，企业占9.2%。世界各国农业经营体制主要是实行自然人为基础的家庭农业体制， 公司法人农场只占很小比例。家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。让公司法人成为农业的经营主体，把农民变成农业工人，不是我国农业经营体制改革的方向，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。现阶段工商企业下乡大规模直接租种农地，不符合我国人多地少、农村人口占多数的基本国情，不利于农民土地权益的保护，已经显现或潜藏了一些经济和社会风险。要坚持“让农民种自己的地”、“让更少的农民种更多的地”，真正做到“农地农用，自愿流转”，确保农民家庭承包经营的主体地位。
　　    三是禁止强迫农民以土地权换市民权。根据国务院发展研究中心课题组在 20个城市对7000多位农民工的访谈，绝大多数农民工不愿意以“双放弃”（放弃承包地和宅基地）换取城镇户籍 .八成以上（83.6%）的农民工希望保留承包地。2/3（66.7%）的农民工希望保留农村宅基地和房产。土地不是国家无偿给农民的一种福利，农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强制收回。家中有地，进退有据。让农民带着土地权利进城，成为新市民，是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，要赋予农民工对承包土地、宅基地和集体资产股权自主处置权，为农民实现土地财产权创造条件。
　　    四是真正按照土地的市场价值对被征地农民进行补偿。我国征地范围过宽，对农民的补偿偏低；土地收益分配明显向城市、向非农部门倾斜，失地农民长远生计缺乏保障。1999～2010年，政府土地出让收入从514亿元增加到2.9万亿元，土地出让收入占地方财政收入的比重从1999年的9.2%提高到2009年的48.8%，2010年占到83.3%。2011年1～10月，土地出让收入2.59万亿元，其中用于“三农”的支出1274亿元，仅占4.9%。地方政府土地财政收入急剧膨胀，隐含着对农民土地财产权利的侵害。要大幅度缩小国家强制性征地范围，对强制征地权获得的“公共利益”进行明确的法律界定。土地非农化和城镇化过程中产生的土地增值收益巨大，要大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，要把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。
　　    （二）加快农村金融改革
　　    近年来，农村金融改革取得一定进展，但农业面临的正规信贷约束问题仍很突出，正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求；农村中长期政策性信贷投入严重不足；农村信用社发展不平衡；农村金融市场竞争性不足；农村信用担保体系刚起步；农村金融网点覆盖率明显不足，金融空白乡镇目前还有2299个；农村信用环境不理想。农村金融不同于城市金融，农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业，农民和农村中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构对其服务的交易成本比较高；农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出，城市工商业贷款中使用的是传统意义上的抵押品，在农村严重缺乏；农业经营受自然和市场影响具有高风险性，使得农村金融机构的运作存在高风险性。完善农村金融体系的关键，一是引导和激励各类金融机构增加涉农贷款。为了调动金融机构增加涉农贷款，中央财政自2008年以来开展“县域金融机构涉农贷款增量奖励”试点，已累计拨付此项奖励资金44.63亿元（其中，2010年为27.34亿元），覆盖了全部13个粮食主产区。但目前对涉农金融业务的引导与激励仍不足，需加大支持力度。二是对农村商业银行、合作银行要给予特殊的政策支持。据银监会统计，截至2010年底，我国共有农村商业银行85家，总资产规模达到27670亿元。如果排除最大的北京农商行和成都农商行，平均每家资产规模仅274亿元。要积极鼓励和支持符合条件的农商行通过上市打通融资渠道。由于县级农商行主要服务“三农”和县域经济，其资产规模不能与地市级、省级农商行以及大中城市的城商行相比，因此，如设定资产总额准入指标，则应按区别对待原则，对县级农商行上市设定科学合理的准入指标。三是调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，规范发展新型农村银行业金融机构。四是优化农村金融发展环境。提高农户和农村企业的盈利能力和风险承受能力，这是调动商业化程度日益强化的农村金融机构放款意愿的基础。要鼓励有条件的地方政府出资成立担保基金或担保公司，扩大有效抵押品的范围权，创新担保方式。
　　   六、抓统筹，促融入

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当前我国“三农”形势与政策思路

是调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，规范发展新型农村银行业金融机构。四是优化农村金融发展环境。提高农户和农村企业的盈利能力和风险承受能力，这是调动商业化程度日益强化的农村金融机构放款意愿的基础。

农村信用担保体系刚起步；农村金融网点覆盖率明显不足，金融空白乡镇目前还有2299个；农村信用环境不理想。农村金融不同于城市金融，农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业，农民和农村中小企业对金融需求一