浅谈人大机关的公文写作

　一、人大机关公文一般知识

　　（一）什么是人大机关的公文和公文处理工作。文书工作是秘书工作的重要组成部分。人大机关的文书工作，是人大机关秘书工作的重要组成部分。什么是文书？从广义上说，就是指行为主体在社会活动中为了一定的目的而形成并使用的具有特定格式的文字材料。这个行为主体，是指个人、社会组织、政党和国家政权机关。

　　文书这个概念，范围很广。根据行为主体及文字材料的作用范围来划分，有公务文书和私人文书。公务文书，是指党政机关、群众团体、企事业单位等各个社会集团在自己的工作活动中为处理公务而形成并使用的文字材料，也就是我们常说的公文，历史上曾称为“官文书”、“公牍”；所谓私人文书，是指个人或家庭、家族在自己的活动中为处理个人事务而形成并使用的文字材料，如私人信件、日记、自传、手稿、家谱、房契、地契等等。我们今天所讲的都是指公务文书。

　　公务文书，简称公文。它是机关或组织在办理公务的过程中，按照一定的处理程序和特定体式制作的规范化的书面文字材料，是发布命令、制定法规、宣传政策、传递信息、记载工作活动的载体和工具。

　　公文可分为三类：一是专用公文，是在一定的工作部门和业务范围内，根据特殊需要专门使用的文字材料，如外交部门使用的国书、照会、议定书、备忘录、护照、条约等，司法部门使用的起诉书、公诉书、笔录、开庭通知书、判决书、调解书等。二是技术公文，它是在科研、生产、基建等活动中形成并使用的图纸、图表、计算材料等文字材料。三是通用公文，是各个社会集团在自己的工作活动中为了一定的目的而形成并使用的文字材料。相对于专用公文和技术公文而言，它们具有通行性质。如用来颁布法规、传达政令、指挥工作、请示问题、报告情况、联系事务、记载活动等的命令、指示、决议、决定、计划、请示、批复、通知、通报、公函、纪要、总结等等。

　　人大机关的公文，是人大及其常委会在依法行使各项职权过程中形成的具有特定效力和规范格式的文书，是发布法律、地方性法规、决定、决议、公告，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的重要工具。人民代表大会及其常务委员会在行使职权活动中形成的文件和材料，统称为人大机关的公文处理，它包括了公文拟制、审核、办理、管理、立卷归档等一系列衔接有序的工作。

　　（二）人大机关公文与一般应用文的区别。公文，属于应用文的范畴，它是应用文的一个重要组成部分，但又不等同于一般应用文。它的外延与内涵，可以从以下几个方面来理解：一是有特定的母体，只能在机关或组织内部产生并服务于该机关或组织的活动。二是有特殊的功能，即具有发布法规、宣传政策、传递信息、交流经验等多种功能。公文一旦形成，便有了法定的地位，具有一定的强制性和可行性。人大机关公文与一般公文在这方面的区别，就是由国家机构的强制力来确保它在全社会的一体遵循。三是有特定的载体，即公文是书面文字材料，也只有书面形成的东西才能称之为公文。录音和口头讲话虽然有的也能起到公文的效应，但不是公文。四是有特定的文体，即无论是命令、布告、报告、请示、通知等，都有各自严格的文体和语言要求，不能混为一体，更不能张冠李戴。即使同一文种，由于行文对象不同，其间也有很多细微的差别。五是公文的形成和运转有一定的处理程序，即公文从拟稿、核稿、签发、打印到发出、接收，要经过几十道工序，而且环环相扣。每一道工序又都有其规定的处理方法和要求。地方人大是地方国家权力机关，实行民主集中制的集体领导方式，凡涉及公众的事项只能由集体行使职权决定，因此，人大机关公文的形成和运转更是一个复杂的系统工程，必须严格遵循公文的形成和运转程序才行。

　　（三）公文的作用。总的来说，公文的作用在于它是党和国家具体领导与管理政务，机关或组织之间相互进行联系、开展工作、处理问题的一种工具。具体地说，公文的作用主要表现在三个方面：一是明法的作用。自从人类社会有了文字，各种法律规范就是利用书面文件的形式来颁发的。我国的宪法、刑法、刑事诉讼法、婚姻法、人大和政府组织法、环境保护法、土地管理法、文物保护法以及我省的地方性法规，大家都必须遵守。而小说、戏剧、电影以及其它一般公文则不具备这种作用，人们不受它的约束。二是对下级机关进行书面领导和指导作用。领导机关主要是靠开会、发文来部署工作，传达指令、决策和意见，对下级机关的工作进行领导和指导的。依照法律的规定，省、市、县人大及其常委会都是独立的地方国家权力机关，各自在所辖的行政区域内代表人民行使当家作主的权力，确保法律、法规在本行政区域内的遵守和执行。地方人大及其常委会行使权力时既要受到人民群众的监督，又要受上级人大常委会的监督。上级人大及其常委会也要通过发出决议、决定、通知等文件对下级人大及其常委会的工作进行具体的领导、指导和监督。三是联系公务作用。各级人大机关为了顺利地开展日常工作，需要使用公文与上下左右的机关和组织进行联系。比如每次常委会召开之前，一般都要分别向常委会组成人员和一府两院预告下次常委会会议议题，以便作好各种准备，常委会召开前夕，有关议题的变动和正式确定要向本级党委报告，并分别正式通知常委会组成人员、一府两院和新闻单位。此外，在同一系统或不同系统的机关之间，公文也起着沟通情况、处理问题、接洽工作的办事工具的作用。四是宣传教育作用。党和国家各项方针政策的贯彻执行，不是依赖强迫命令，而是首先通过宣传教育来提高广大干部和人民群众的自觉性的。即使是全社会必须遵守的法律法规，也总是要通过一个宣传教育期才正式施行。对那些影响面广、涉及人们切身利益的重要法规，往往在法规颁布后，还要召开新闻发布会，或者由制定机关或执法单位下发宣传要点，让人们掌握法规的精神实质，以及制定法规的目的和意义，为执法奠定更好的群众基础和社会环境。五是凭证和记载作用。除了协议、合同等经过双方共同签订的各类文书及文件可以起到凭证作用，以证实双方曾经许诺承担的责任和义务；一些介绍信、证明信以及各种证件等可以用来证明某人的身份、职务、资格和所赋予他的任务，可以起到凭证作用以外，其他绝大多数文件、函件在传达意图、联系公务的同时，从一定的意义上说，也都具有立据和凭证作用。此外，还有一些文件，比如会议记录、电话记录、会议纪要、机关的大事记、值班日志、重要情况通报，以及其他各种具有重要文书往来的登记等，它们都具有明显的记载、存备和查找利用的作用，可供机关工作日后查考。[Page]

　　总之，公文是机关或组织在公务活动中自然产生并为机关和组织服务的一种应用文体。从应用的角度讲，它同其他应用文一样，都有极强的现实性。从公文本身来看，它又有不同于一般应用文的显著特点和独特的功能。各级人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关，它所产生的公文对全社会都有极强的约束性，并由国家机构的强制力来保障它的贯彻和实施，因而较之其它公文更具有严肃性和广泛的代表性，作为人大机关工作人员，必须对人大机关的公文写作和运转有较为深入的了解，以便正确运用人大机关公文更好地为维护国家的法制统一，为维护广大人民群众的根本利益服务。

　　（四）人大公文处理工作任务和要求。人大公文处理工作任务，是通过文书的制作和处理，以达到为人大及其常委会行使职权服务的目的。人大公文处理的具体任务包括：①文件制订。包括拟稿、核稿、签发、印刷、盖章等环节。②收文处理。包括登记、拟办、承办和催办。③发文处理。按规定要求及时准确地把文稿材料发送出去。④文书管理，包括登记、传输、暂存、机关印章管理以及文书材料收集、归卷、立卷等。⑤文书利用。即机关、领导和各有关人员在公文传输和保存各个环节中对公文的利用。⑥领导交办的其他文书处理事宜。人大公文处理工作是为人大机关工作和人大及其常委会行使法律赋予的职权服务的，对人大公文处理工作的基本要求有5点：一是规范，二是准确，三是及时，四是安全，五是符合法定程序。通过对公文的正确处理，使文件得到充分利用，以提高机关工作效率，充分发挥文件的作用。
　　
　　（五）人大公文处理工作特点。人大机关与党委和政府机关的公文一样，既有其共性，又有其鲜明的特点，人大公文处理工作特点，可以用广泛性、告知性和强制性“三性”来概括。

　　从“广泛性”来说，党政机关的公文，一般只针对其上下级机关或有关的组织、团体和单位，很少针对个人。人大的公文不但可以对上下级人大机关和“一府两院”以及有关单位，而且还可以对特定的个人，比如直接通知人大代表和人大常委会组成人员。常委会组成人员、人大代表对人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员进行述职评议、工作评议的意见，还可以直接发给被评议人员，对他们提出整改意见等。

　　从“告知性”来说，由于人大及其常委会同上下级人大及其常委会之间不是领导关系，而是法律监督关系和工作联系关系，同“一府两院”是监督关系，所以人大形成的公文，除法律性规范文件外，一般很少是指示性、指令性公文，而多是一种告知性的公文。

　　从“强制性”来说，人大及其常委会制定的规范性文件，如法律、地方性法规、民族自治地方的自治条例、单行条例、各种决议、决定等，都具有法律的强制性，一旦通过并公布实施，就具有法律效力。本行政区域内的一切团体、政党、单位和个人，都必须遵照执行。

　　二、人大机关公文处理办法

　　我国自建立人民代表大会制度起就有了人大机关的公文处理，但由于人大工作机关比党、政机构的建立时间晚，加上“文革”以前省和省以下都没有建立常设机构，因此除人代会期间必须以人大主席团名义发布文件外，人大采用的公文处理办法一直是沿用或参照中央和国务院制定的公文处理办法。随着国家民主政治的发展进程和人大地位的提高和作用的充分发挥，人大机关的公文处理工作面临着必须与时俱进，形成体系，逐步走上规范化、科学化管理的轨道，以适应不断提高的公文处理质量和效率的客观要求。因此，自1995年起在省以上人大机关内部试行人大工作分类和人大机关公文种类的基础上，全国人大常委会办公厅于1999年在重庆开会讨论制定了人大公文处理办法，广泛征求地方人大及其常委会的意见。2000年11月15日，全国人大常委会办公厅公布了《人大机关公文处理办法》。该办法共七章十六条，对人大机关公文管理的工作机构、专职人员及其职责；人大机关的公文处理内容，公文拟制、审核、办理、管理、立卷归档；人大公文处理必须规范、准确、及时、安全；人大机关常用公文种类及其适用范围；人大机关公文格式；人大机关行文规则；人大机关公文办理程序以及对人大机关公文立卷、归档和销毁等8个方面作了明确的规定。下面，我们结合《人大机关公文处理办法》的规定，讲一讲人大机关公文处理的基本要求和程序。[Page]

　　（一）人大机关公文管理机构。人大机关文秘部门是人大机关公文管理的工作机构，负责公文的处理；协调和指导本机关各部门的公文处理工作。为了加强人大机关的公文管理工作，人大机关各部门应当设置专门机构或者配备专职人员负责本部门公文的处理工作，并逐步改善办公条件。人大机关的文秘工作人员应当忠于职守、保守秘密、作风严谨，具备相应的业务知识。公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。

　　（二）人大公文处理工作程序。人大的公文处理程序，包括收文处理程序和发文处理程序。收文处理一般包括对所应收的公文和信件进行签收、拆封、登记、拟办、批办、分发、传阅、承办、催办、督办和办结等10道程序。其中，批办和催办是关键性环节。人大的发文处理工作一般包括文件起草、核稿、校对、签批、印制、分发、送达、签收等8道程序。
　
　　（三）人大机关行文制度和原则。

　　1、行文制度。各级人大常委会机关在履行宪法和法律赋予的职权活动中，无论是向常委报告、要求“一府两院”执行人大及其常委会的决议、决定，还是提出各种议案、通报审议结果，要求下级人大常委会机关如何履职，或者与平行机关商洽工作、联系事宜，都需要按照一定的格式，把想说的话写成文字发给有关方面阅办，这就是人大的行文。行文是包括一个文件从拟制到运转的全过程。包括行文条件和行文秩序两个方面。

　　（1）行文条件。行文应有一定的条件，不是随便哪个机关都可以发文件，也不是随便什么问题都可以作为文件下发。行文只是解决问题和办理事务的手段之一，不一定事事都靠发文件解决问题。因此人大机关行文的必要条件是：①行文机关必须是负责的机关，要有认真严肃的工作态度。这就是说，行文机关必须认真对待自己的行文，使自己的行文具有高度的可信性。同时应考虑到，受文方面要按文件表达的意图办事，如果行文机关说话不负责任，不具有可信性，行文就没有意义。②有需要解决的问题，非得行文不可。这是说，如果打个电话或者当面说清能解决问题，就不必行文。凡是不必行文甚至不该行文而行文的，大多不会起到什么好的作用，无非是给“文山会海”堆砌点材料而已。在什么情况下非行文不可？一般而言，需要长久、广泛地贯彻，不行文难以准确记忆和传达周知，或者事情较为复杂，路远不便当面协商，等等。比如我们正在进行三个文明建设，全面建设小康社会，这些工作涉及一系列活动，上下级机关交待政策、布置工作、传达命令，都要准确无误，这种情况规定了行文的必要性，没有文件是不行的。③行文要符合客观规律，要具备真实性，只有这样才能发生效能，不能离开实际搞虚假的东西。“文革”期间的文件，由于各级组织和政府的主张和措施都必须为阶级斗争理论服务，大前提就严重脱离了实际，加之文风不正，词藻华丽，用语夸张，华而不实，充满“假、大、空”的东西，使人一看就知道不符合实际。象这样的文件发得再多，也不会有什么效果。

　　（2）行文秩序。行文应有一定的秩序。机关之间的文件往来，是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围来进行的，这就构成了一定的行文关系。建立正确的行文关系，有助于进行正常的领导和管理工作，避免行文混乱、指挥不灵、传递迟缓以至影响工作；建立正确的行文关系，还可以防止文牍主义，更好地发挥文件应有的作用。因此，建立正确的行文关系，也是改进机关工作作风，提高工作效率和质量的一个重要方面。

　　（四）人大机关的行文关系。人大机关的行文关系，《人大机关公文处理办法》第四章“行文规则”第八条、第九条作了专门规定。根据国家机关各部门的隶属关系和职权范围来确定，人大机关的行文关系可以有下行文、上行文和平行文三种。

　　1、下行文。下行文是针对上级人大机关各部门对下一级人大机关的有关业务部门而言的。一般有三种情形：①逐级行文。垂直的领导系统一般有好几个阶层，如省下分地（市）、县、区、乡、村。一般情况是，行文时只对直接的下一级而不是同时发各个阶层。例如省委（省府）只发地市，或只发地、县，而不同时发到地、县、区、乡、村。目的是由下一级结合本地区的情况再向更下一级下达。有些工作只是要求直接的一级机关了解和办理，与再下一级单位无关。②多级行文。高级党政领导机关对下面行文时，还采取了同时直接发到所属几级组织的办法。比如中央发授文件，可以同时发到省（市）委、地（市）委、县委，或者直接发到其中的任何一级。省级也可以采用同样办法行文。这样做，是为了使这几级领导能更快地得到更高一级的文件，以便更快地、更直接地领会更高级领导的意图，免除了省（市）级组织再向下层转发中央文件的环节，提高了时效。虽然，有时中央文件发下去后，省（市）委领导还另发补充性文件，具体指示如何执行中央的文件，但这是对中央的正式指示性文件来说的。对中央的通报性文件，如转批的各地区、各部门的经验、情况报告等等，一般则可以不另发补充性文件。③直贯到底行文。高一级人大机关根据需要可以把文件一下子发到最基层的组织或直达人大代表。比如，现在的《省人大常委会公报》和《人大要情通报》，已直接发到县级人大、一府两院，以及省人大代表，需要周知全社会的某些文件还可以采取登报、广播等形式，直接与广大人民群众见面，例如，召开常委会会议的议程和开会的时间的公告；关系广大人民群众切身利益的地方性法规草案，以及邀请公民旁听人大常委会会议的通知等，都采取了公开见报的形式下达。这种直贯到底的行文，可以免除各种中转手续，使各级干部和人民群众直接看到人大的决议、决定，直观而全面地了解和掌握人大工作情况，又快又准，对推进民主政治建设的发展意义十分重大。[Page]

　　2、上行文。人大机关的上行文，主要是请示问题。《人大机关公文处理办法》第九条规定，“请示问题，应当一事一文，不得在非请示公文中夹带请示事项。不得越级请示或者多头请示”。这个规定说明，人大机关的上行文一般只适用逐级行文的办法，不能越级行文。地方性法规和自治条例、单行条例的上报备案也属于上行文，按照法律规定，即使是省会市和较大市人大及其常委会制定的地方性法规，也只能通过省级人大常委会向全国人大常委会和国务院呈报备案，而不能由制定方直接向全国人大常委会和国务院呈报备案。在特殊情况下，人大机关“必须越级请示时”也可以使用上行文，但“应当抄送被越过的上级机关”。例如，近些年来，为了帮助基层人大解决一些办公条件方面的困难，县级人大也采取了直接向省人大常委会办公厅写报告的做法。此外，如果有的问题属于上一级人大及其常委会选举和决定任命的国家工作人员或者涉案人员而不便。但是，“向领导请示问题的公文，除特殊情况外，一般应当送办公厅（室）文秘部门按规定程序办理，不应直接送领导本人”。

　　3、平行文。《人大公文处理办法》第八条规定，“人大机关各部门可以对外向不同隶属关系的部门行文”。向相互间没有隶属关系的机关、部门之间的行文就是平行文。人大机关同本级的党政军机关、团体、工矿企业、事业单位，也不管是什么行政区域，相互间如果有问题要解决，都可以直接行文。平行机关行文，在过去叫“咨”，现在虽然不必用什么特定的文种名称，但是也应有一定的规矩。这就是相互间一般不能发指令性文件，也不能互相请示、汇报、报告，双方应是一种平等身份。平行文的口气应当是协商，并有必要的礼貌。

　　平行机关行文是日常工作中所必要的。凡是要求协作，要求帮助解决问题，或是相互商量什么事情，采取这种方式是适合的，平行文的广泛使用，避免了按系统转折，增加运转层次以至拖延的弊病，提高了办事效率。但是，有些重要性质的问题，还是应当按系统解决。

　　《人大公文处理办法》规定，“同级人大机关各部门、上一级人大机关部门与下一级人大机关部门可联合行文大机关部门与同级党委、政府部门及其它部门也可联合行文。”比如，刚刚在昆明召开的全国人大信息安全研讨班就是采取了全国人大信息中心与云南省人大常委会办公厅联合行文的办法。当然，“联合行文应当确有必要，单位不宜过多。”

　　以上所说的是人大机关一般的行文制度。这种行文制度，体现了我们国家民主、科学的政治制度和舒畅、活泼的政治生活，是消除官僚主义和文牍主义的利器。国家权力机关之间既可以逐级行文又可以越级行文，还可以多级行文和贯通到底的行文，这就从具体制度上保证了权力机关可以联系顺畅、上下知情地同人民群众保持最密切的联系，反映人民的意愿，维护人民群众的根本利益。

　　（五）人大机关行文注意事项。前面讲过，人大机关行文一是要有认真严肃的工作态度，二是要有确实需要解决的问题，非得行文不可，三是必须客观真实。下面，再从6个方面讲一讲人大机关行文的注意事项。

　　1、不多发文件。行文必须本着精简、有效的原则，从实际情况出发，严格控制数量和范围，可发可不发的坚决不发。毛泽东同志早在1953年就指出发文“还是太多，要减少”，中央书记处于1959年作出决定：“中央批发的文件，必须是需要中央下决心的问题。各部门的会议文件一律不批。”现在，党中央也一再指出，要改进文风，使各级机关从“文山会海”中解脱出来，提高工作效率。事实证明，文件的效用在于文件的质量；没有质量的文件发多少也无用，有时还会把事情弄得更糟。

　　2、不要轻易越级行文。这里指的是上行文。在上边已提出，任何机关都可以越级向上行文。但是，要有越级行文的必要。如果大家都过多地向上越级行文，不但达不到行文的目的，而且容易弄乱正常工作秩序，使上级难于应付。想一想看，全国2000多个县，30000多个乡，如果都直接向全国人大和国务院行文，都直接要求解决问题，如何应付得了？所以，在一般情况下，都应当按系统行文，不要轻易越级。必须越级行文时，应当抄报越过的隶属机关。[Page]

　　3、不要重复行文。这里有两个方面：①同样的文件，或者基本上是一样的文件，如果已经发过，就不要再发。②同样的文件如果已发给一个部门办理，就不要同时再发给另一个部门办理，以免受文方面重复办理。

　　4、不要违反常规秩序。这里也是两个方面：①不是隶属关系的不要以隶属关系的身份行文。根据党章的规定，党组只是对上级党委负责，它并不是一级党委，因此不宜用人大常委会党组的名义向下行文。②不要党政不分。人大的专门委员会既是人大的工作机构，也是常委会的工作机构，在人代会闭会期间受常委会的领导，不是一个独立的工作机构，因此不宜直接向党委报告工作，也不能单独对外发指示。同样，上级党委也不宜直接向人大专门委员会发指示。周恩来总理曾经批评过行文党政不分的现象：现在各单位送批、送阅文件的上款和落款都很乱，有时上款是总理（或国务院）并报中央，下款却有时是党组。今后凡须我以中央书记处书记身份转报中央的文件，上款可用“周恩来同志并报中央”，下款用各部委党组或党中央的部，不要用现在这样党政不分的写法。1979年国务院办公厅《关于上报国务院文件问题的几点意见》强调指出“请用部委的名义向国务院写请示报告，不要用党组名义。代国务院起草的文稿，不能对地方党委作指示、交任务”。这个精神，完全适用于人大机关的行文。

　　5、行文应有主次。发文件应有主致部门。请示性或要求对方办理答复的文件，主致部门一般只应有一个，以便受文方面处理。例如有的地方人大常委会的文件上款写“县委办公室、组织部、宣传部并报县委”，这是不对的。如果不在文内指名请谁办复，收到文件的几个平列部门就很难处理。除了主致部门，对其他有关部门可以作为抄送关系行文。抄送部门同样不应过多，因为抄送部门一般不负责处理，只起了解情况和协助贯彻执行的作用，多了只会增加领导同志和文书处理工作部门的负担。同时还要注意，向上级机关的请示，不要同时抄送下级机关；向下发的重要文件，可以抄送直接上级机关。

　　6、尽量少用联名行文。实际工作中，因为事关多方面、多部门，有时需要两个或两个以上的机关联合行文。《人大公文处理办法》第八条第四项规定，“同级人大机关各部门、上一级人大机关部门与下一级人大机关部门可联合行文；人大机关部门与同级党委、政府部门及其它部门也可联合行文。”例如，某个地方发生重大自然灾害或重大事件，需要联合表明态度的，如某地发生地震，给人民生命财产安全造成重大损失，某某同志不幸逝世，对当地有重大影响的，都可以党委、人大、政府的名义联名行文，但“联合行文应当确有必要”，且联合行文的“单位不宜过多”。一般情况下最好不用或尽量少用联合行文的方式。有的地方发文时总想挂上党的机关名称，认为只有这样文件才重要，才好贯彻。这当然是一种实际情况。但是，如果没有实际必要也想与党的机关联名，那就会形成党政不分，造成人大的失职。没有实际必要的文件发多了，即使用了权威机关的名义也是不会起多大的作用。

　　三、人大机关公文的撰写

　　撰写公文是秘书工作人员经常执行的一项任务，是文件形成的第一道工序，也是文书处理发文环节的前提条件。

　　一份公文写得好不好，对办事效能影响很大。如果写得引人看，使人看得懂，能说服人、打动人，能够促进人大及其常委会决议、决定的贯彻执行。相反，如果写得冗长杂乱，模棱两可，含混不清，漏洞百出，不引人看，使人看不懂，说服不了人，就达不到行文的目的，甚至起到相反的作用。因此，撰写人大公文是一项非常严肃而又重要的工作。文件不是文艺作品，一般群众对两者的态度和兴趣也不一样。但是，文件也是文章，它的重要性远不是一般文艺作品所能比拟的，写好一个文件并不容易。这一点，可能大家都是深有体会的。[Page]

　　1、人大机关公文的特点。文件也是文章，与一般文学作品相比，其独特之处有6个方面。

　　一是政治性很强。公文都是从属于一定的阶级集团、国家政权和社会团体，并为其贯彻执行一定的政治意图服务的。人大及其常委会制定的法规是党的政策和人民意志的体现，人大机关其他公文的撰写也必须以事实为依据，以法律为准绳，提出的意见、办法和措施，不得与党的政策和法律法规相抵触。

　　二是业务性较专。最基本的一点，就是写哪一项工作就应当懂哪一项业务。有人往往以为只要笔头功夫硬，就能撰写公文，这是不对的。写公文是一门综合能力，南朝刘勰曾在《文心雕龙·书记》篇中提出，公文写作“随事立体，贵乎精要。意少一字则义阙，句长一言则辞妨。”翻译成现代汉语，就是说公文尽管随着作用的不同而形成了不同文体，但都以精简扼要为贵。就其内容来说，少了一个字意义便有所欠缺；就其词句来说，多了一个词语便有所妨碍。刘勰在批评某些才居大手笔的大作家“疏尺牍”、“不知毛色”缺点的同时，又表彰了他们“才冠鸿笔”、“识骏足”的真本领。我体会，就是说公文写作者一定要懂业务。不熟悉本行、本部门的业务知识，不“识骏足”，即使“才冠鸿笔”也是写不出好公文来的。

　　三是表述要定向。除公告、决定这类文件对象很广以外，人大机关的大多数文件都有明确的致发对象，因而文字及其内容是定向表述。根据文件致发的不同对象，撰写文件的内容、口气、用词也应有所区别。比如上行文件，多是请示和报告，必须明白无误地向上级机关提出请求和意见；下行文件，则多是指令和通知；平行文件，只能商量。总之，一定的对象，只能使用一定的合适的称谓和表述方式。

　　四是主要用逻辑思维，不用或者很少用形象思维。秘书工作人员在构思和写作文件时，应着重对事物进行系统的分析与论述，通过综合、归纳、分析、判断、推理，形成条分缕析的文字材料，而不用或很少采用描写、抒情的方法，不能象小说那样，描写风是怎么吹，树是怎么摇，人的心理如何活动。“飞流直下三千尺，疑是银河落九天”那种夸张语言，浪漫主义色彩很浓，作为文学语言确实很美，很感人。但在公文里就十分忌讳，甚至很少使用。

　　五是文风朴实，贵用直笔。写公文应当开门见山，有什么话就直说，不要用曲折的文字。比如撰写任命通知，只需写上某某县某届人大常委会第几次会议决定何人任何职就行了。执法检查报告、视察报告、调查报告等也是这样。“满园春色关不住，一枝红杏出墙来”，在一般文学作品里用来借喻一些状况是可以的，但在人大机关的正式文件里写这样的话就显得有点画蛇添足，不但没有效果，反而使人觉得好笑。至于在公文中使用影射和晦涩难懂的语言，更是行文之大忌。

　　六是有特定的体式。体式，就是公文的构成和格式安排。公文写作从古至今逐步形成了一定的程式和格式，古代的表、章、奏、议都有一定的写法，现代公文中的报告、请示，如何开头和结尾，正文如何写，都形成了比较固定的格式。这与文艺作品有严格的区别。小说、诗歌若用固定格式的开头、结尾，就成为公式化的作品，因缺少创造性而失败。公文则不然，只有以一定的程式、格式写作，才能表明行政管理中的领导关系和隶属关系，达到行政管理的效果。人大机关公文只有遵循这些规定，才能保证文件结构的完整，才便于发挥它的效能和提高运行效率。

　　2、撰写人大机关公文的注意事项。老一辈无产阶级革命家特别是毛泽东、周恩来都非常重视和关心撰写文件工作，曾发出过很多指示，提出了撰写文件的基本原则和要求。毛泽东同志在《工作方法六十条》中指出：“文章和文件都应当具有这样三种性质：准确性、鲜明性、生动性。准确性属于概念、判断和推理问题，这些都是逻辑问题。鲜明性和生动性，除了逻辑问题以外，还有词章问题。现在许多文件的缺点是：第一，概念不明确；第二，判断不恰当；第三，使用概念和判断进行推理的时候又缺乏逻辑性；第四，不讲究词章。看这种文件是一场大灾难，耗费精力又少有所得。一定要改变这种不良的风气。……” 周恩来同志1954年讲到文件的缺点时也有如下批语：“文字含糊而不清楚，笼统而不明确，错杂而不准确；文法混乱而无条理，错误而不通；文义常不合逻辑，更缺少辩证；文风则生硬僵化，不生动活泼。这是今日一般文件的通病。”[Page]

　　有一位权威作家在批评某个文件时，曾经说过：这个文件看了两遍，觉得不大满意，读后脑中无印象。文件将一些观点凑合起来，聚沙成堆，缺乏逻辑，准确性、鲜明性都看不见，文字又不通顺，更无高屋建瓴，势如破竹之态。其原因是作者不大懂辩证逻辑，也不大懂形式逻辑，不大懂文法学，也不大懂修词学。所谓不大懂辩证逻辑，就是不大懂对立统一，内部联系，主要矛盾与次要矛盾的分别，因此构思写文，不可能有长江大河，势如破竹之势。讲了一万次了，依然纹风不动，灵台如花冈之岩，笔下若玄冰之冻。哪一年稍稍松动了一点，使读者感觉有些春意，因而免于早上天堂，略为延长一年两年寿命呢！这位权威作家批评时使用的语言虽然有些尖刻，但道理还是说得很中肯、很深刻的。

　　至今，上述这些要求、批评、议论还有着重大的现实意义。为了叙述方便，我想基本上按照毛泽东同志说的“三性”——准确性、鲜明性、生动性来进行分类叙述。当然，把某些问题硬性归入哪一类可能有些牵强，也不一定很科学。但由于这样叙述起来比较方便，故而还是按“三性”来进行一下归类。

　　（1）准确性方面。胡乔木同志1958年春《在写文件方法座谈会上的讲话》中曾经说过，“准确性的问题，即概念、判断、推理的正确与否的问题”。“概念相当于词，判断相当于句，推理相当于两个以上的句子。如茶壶是个比较简单的概念，容易明了，容易准确。还有抽象的概念，如‘多快好省’、‘反冒进’，就比较复杂，比较抽象……人的思想基本的工具是概念……一句话无非是概念组成的述语，肯定或否定，好或不好。”“判断，有了几个概念就可以作判断……每县都搞发电厂，这就是个判断……要什么不要什么，什么对什么不对，这就是判断。”“推理就是从这一句话引导到那一句话，由第一句话引导到第二句话，第一句与第二句之间的关系就是推理，有时两句话没有推理关系，但很多时候有推理关系……”胡乔木同志还解释说：“准确性包括两方面，一方面要看概念是不是明确，判断推理对不对，个别的简单的事情也是判断，看字句对不对，数目字是不是有错的，再来肯定或否定，或者是看推理对不对，这是形式逻辑里面讲的同一律、矛盾律、排中律、充足理由律的问题……”

　　基于这个要求，我体会，所谓准确性，应当包含这样6个方面的内容：

　　一是材料、情况要真实。这是撰写公文的第一关。材料、情况是公文的基础，如果不真实，由此提出的结论、主张和政策就不可能正确，整篇公文也就因其虚假性而失去了自身应有的价值，甚至产生相反的作用。所谓真实，就是材料的内容要符合客观事实，准确无误，并且要能反映事物的本质和主流，不能以假乱真，以偏概全。只有根据真实情况写出的文件，才可能是正确的好公文。

　　这里有一个问题要说一下，逻辑上概念、判断、推理的准确性，并不等于事实上的真实性；合乎逻辑的东西，不见得本质上也是正确的，因为逻辑学讲的是形式问题。比如某个调查报告上说，“张家村的粮食亩产达到3000斤，可见这个村的生产是搞得好的。张家村能搞好，把它的经验介绍出去，别的村也有可能搞好。”这句话从逻辑上说，合情、合理，都是正确的。但是，亩产3000斤是否真实呢？其他情况是否确凿？那又是另一回事。所以，写公文应当概念、判断、推理准确，但更重要的是要把材料、情况弄真实。这是写好公文的基础。

　　二是结论要正确。这就是说，公文提出的主张、办法、和措施既要符合实际，又要符合中央的方针、政策。比如，我们现在搞混合所有制，支持和鼓励发展个体私营经济。但有的地方，因为小煤窑出了一些安全事故，就认为应将所有的小煤窑都封闭甚至炸毁。这显然是个重大政策问题。我们写公文，不能可以这样又可以那样，在原则问题上应当有正确的结论。文件提出的方针、政策要对头，方法也要适当。分析正面反面，找出矛盾的主要方面和两个主要侧面，这是根本的方法。方法不对，公文也很难写好，写了也很难实行。[Page]

　　三是要有好的文风。毛泽东同志早在1942年就提出写文章要有一个好的文风，反对党八股。他列举党八股的罪状：“空话连篇、言之无物”，“无的放矢、不看对象”，“语言无味、象个瘪三”。他在《合作社的政治工作》一文的按语中又说：“我们的许多同志，在写文章的时候，十分爱好党八股，不生动，不形象，使人看了头痛。也不讲究文法和修辞，爱好一种半文言半白话的体裁，有时废话连篇，有时又尽量简古，好象他们是立志要让读者受苦似的”。党八股是撰写公文的大忌。要有好的文风，最重要的一条是说话不绕弯子，不讲套话，不讲废话，不能搞“蒙太奇”，不能搞悬念，不能让读者凭自己的想象去理解文意，不要“只听楼梯响，不见人下来”，看了半天还不见主题。“文革”时期的公文常常是在开头引一段毛主席语录，接下来是一两句是类似对联的豪言壮语，之后又是谈形势一片大好，洋洋洒洒千言万语之后，也许只有在最后几行字才能真正说到要办什么事。这种“假、大、空、废”的文风至今在我们一些同志身上还有一些影响，譬如写总结，总喜欢冠以在谁的领导下，以什么为中心，经过怎样的努力，取得多大成绩，好象不这样写就不行。公文写作一定要有一个好的文风，提倡朴实、庄重、通顺、简炼，不能华而不实，更要反对假话、大话、套话、废话。

　　四是文种选择要合理，语言应用要得体。写公文应合理选择文种，讲究“对号入座”，忌讳“张冠李戴”。向上行文，要用请示、报告；向下行文，要用公告、批转、批复、通告、命令；平级行文，要用函。用错文种会出笑话，如果把“讣告”写成“通知”、“通报”就不大对劲，把“邀请信”写成“通知书”就有失恭敬。不同的文种要使用不同的语言，语言一定要得体。有人喜欢用“当否，请指示”作结语，这句话写在“请示”里是恰当的，但如果写在“报告”里就是多余的，如果写在下行文中，就是不伦不类。因此，动笔写作公文前一定要办两件事，一是认真考虑写作意图，二是弄清写给什么人看。我们说公文不是文艺作品，绝不是说公文的语言可以平凡无奇，都是淡如白水。李斯在《谏逐客书》中说：“泰山不让土壤，故能成其大。河海不择细流，故能就其深”，富于哲理，寓意很深。晁错在《论贵粟疏》里讲：“欲民务农，在于贵粟”，提出了一项重大的经济政策。诸葛亮在《出师表》中提出“鞠躬尽力，死而后已”，后人，包括现代人，一直在用这个精神鼓励自己，评价别人。可见不同的文种使用不同的语言，常常可以事半功倍，甚至百世不衰。

　　五是文体结构要简明，叙述层次要合理。中央在纠正公文眉目不清的现象时说，一切较长的文电，均应开门见山，首先提出要点，即于开端处，先用极简要文句说明全文的目的或结论。然后再作必要的解释。长的文电分为几段时，每段亦应采用此法。一个文电有几层意思或几项要求时，必须注意按照条理，分清层次，以数目字标明段落和项目。公文如何分层次，没有现成的框框可以套。一般来说要注意两点：一是按逻辑发展，一条一条或一段一段去演绎。不能随心所欲，一会儿说这个，一会儿又说那个；二是不能分得太多太乱，不要“甲乙丙丁、开**铺”，大项套小项，小项再套小小项，象楼梯那样几十层下去，这样会使形式浮于内容，使文体结构显得松散和空洞。过去我们常说，写公文要讲究“五何要素”，即交待清楚何人、何事、何时、何地、何因，这样写出来的公文才可能条理清楚，让人一看就懂。

　　六是语法要严谨，标点符号要恰当。语法是构词造句的规则，中央在纠正文字缺点时指出：“必须遵守文法”，“必要的主词、述词、宾词，必须完备无误。单句、复句，必须分清。代名词，必须紧跟所代的名词。形容词、副词词尾，尽可能分用‘的’、‘地’，加以区别。如此，方能使条理分明，意义确定。”如果不合语法，有语病，就会导致歧义或错误。[Page]

　　词是组成语言的基本单位，要想把语言组织好、表达好，必须准确用词，“一字入公文，九牛拔不出”。如果用词不当，或一字之差，就会使意思截然相反。例如，有一篇报道，原意是“送子服法”，一字用错，将“服从”的“服”字写为“伏”，变成“送子伏法”，从纸面上把儿子给枪毙了。再如，古时某人骑马不慎踏死了人，别人告他罪状是“跑马踏死人”，眼看性命难保。这时一个讼师取笔在状纸上一勾，将“跑马踏死人”改成“马跑踏死人”，这就将主犯由“人”变成了“马”，罪行减轻，得免于一死。说到近代，大家都清楚“曾国藩勾词得救”的故事：太平天国时曾国藩出兵镇压太平军，连吃败仗，幕僚起草奏章申报朝廷：“屡战屡败速发援兵”，曾国藩一看，十分恼火，心想，这不是自投罗网吗？如果申报屡战屡败，会招来杀身之祸，如果谎报军情，又会罪加三等。他斟酌半天，提笔将“屡战屡败速发援兵”改为“屡败屡战速发援兵”，这样颠倒一下词序，意思就从清兵“兵败如山倒，越战越惨”变成“不怕失败，英勇顽强，效命朝廷”。皇上看了奏章，觉得清兵“英气可嘉”，速发救兵，解了曾国藩全军覆没之危，也救了曾国藩一条命。还有一个大家都熟悉的“卢将军倒词救人”的例子：1949年9月，沈醉奉蒋介石密令带了大批特务混入昆明，枪杀进步学生并逮捕了90多名爱国民主人士。正在准备起义的国民党省主席卢汉将军知道后急电蒋介石，为这批民主人士说情，蒋回电斥责卢汉将军：“情有可原，罪无可遁”。卢汉看完电报，知道蒋介石要大开杀戒，心里十分焦急。他把这个回电拿给协助他筹划起义的李根源先生看，李先生看完后提笔将电文改成“罪无可遁，情有可原”。使沈醉误以为蒋介石要他抓人是想“恩威并举”，敲山震虎，既然目的已经达到，也就顺水推舟把这90多名爱国民主人士放了。蒋介石后来得知此事，也弄不清到底是机要秘书把电文译错了，还是自己口授电文时把词序搞颠倒了，因而只好哑巴吃黄莲——有口难言。这些，都说明了遣词用句的重要性。

　　标点符号是公文的一个重要组成部分。中国几千来年都没有使用过标点符号，也因此留下了许多历史迷团。1919年2月，胡适作为白话文的倡导者之一，在《中国哲学大纲》一书中第一次用了点号。新中国成立后，中央人民政府出版总署于1951年9月首次公布了标点符号的15种使用方法，同年10月政务院下达批示，要求全国遵照使用，党中央还批转了政务院《关于学习标点符号的指示》。40年来，文字书写和书刊排印已由直行改为横行，标点符号的用法也有了某些发展变化。因此，1990年3月国家语言文字工作委员会和国家新闻出版署重新发布了修订后的《标点符号用法》。1995年12月13日，国家技术监督局在参考国内标点符号用法的文献，广泛听取语文学界、新闻界、出版界、教育界的意见的基础上，再次新颁布了《标点符号用法》，以推动人们正确掌握标点符号用法，推动汉语书面语言的规范化。

　　标点符号是现代书面语言的有机组成部分，它有助于分清句子结构，辨明语气。标点符号使用不当，就会影响文件的准确性。有一个大家都熟悉的故事：从前有一个吝啬刻薄的财主想请一个先生到家教儿子读书识字。一个老秀才明知财主诡计多端仍然自告奋勇上门应聘，财主叫秀才立约，他便写了一张没有标点符号的字据：“无鸡鸭亦可无鱼肉亦可无银钱亦可”。财主一看十分高兴，自认为占了便宜，便欣然在字据上签了字，还按了手印。过了几天，老秀才见饭菜没有荤腥，就向财主提出按约行事，并理直气壮地取出字据，当众一面读，一面点上标点：“无鸡，鸭亦可；无鱼，肉亦可……”，财主只好给老秀才“无鸡吃鸭，无鱼吃肉”。到了年底秀才提出结帐，财主说：“字据上明明写的是无银钱亦可，还结什么帐？”二人争执不下，便带上字据找县官论理，老秀才点上标点念道：“无银，钱亦可，哪有用人不给钱的道理”。县官判财主不仅一年四季给老秀才吃鸡鸭鱼肉，年底还得照付工钱，惩戒了这个吝啬的财主。现在虽然都使用标点符号了，但如果点错了地方，或用错了标点，仍然会造成文不达意，表错了情。[Page]

　　另外，由于人大机关公文都是反映客观实际，或提出中肯意见，提出改进工作的措施和意见建议，为了说明观点，一定有言之有理，言之有据，理要明，据有实，切记不要过多使用“大概”、“估计”、“可能”等字眼；简语一定要规范，使大家都能看得懂，符合客观实际，不要产生歧义。例如“人民代表大会常务委员会主任”可以简称为“人大常委会主任”但不能简称为“人大主任”；“改革、开放、搞活”也不能简称为“改、开、搞”；“消费者权益保护法”也不要简称“消法”。

　　（2）鲜明性方面。胡乔木同志说，第一是观点和材料要统一，如果观点和材料不统一，就如毛泽东同志说的：“把材料和观点割断，讲材料的时候没有观点，讲观点的时候的没有材料，材料和观点互不联系，这是很坏的方法。只提出一大堆材料，不提出自己的观点，不说明赞成什么反对什么，这种方法更坏”；第二是要突出主题，要有重点。我们现在讲公文的鲜明性，可以归纳为4个问题。

　　一是材料和观点要统一。凡是报告、请示、简报、指示、决议等，凡是表达一定思想，反映一定情况的公文，都有一个材料和观点要统一的问题。材料和观点是构成公文的两个最基本的要素，二者缺一不可。有材料无观点，是材料的罗列，比如“一府两院”向人大常委会提请任命一个国家机关工作人员，出身、籍贯、年龄、文化程度、简历等都讲到了，却不谈对此人的基本看法，那就等于在跟大家捉迷藏，不可能得到常委会组成人员的认可。再如调查一个问题，只叙述事实，不讲看法，避免表态，那就难免有圆滑之嫌。实际上，没有观点的公文几乎是没有的。没有观点，也是一个“观点”。反过来，有观点无材料，则是空洞的说教，不能说服人。材料和观点互为依存，观点是从正确的材料中得出来的。此外，公文中往往还会出现材料与观点不一致的地方，观点说是好的，而所引材料却证明不好；或者材料反映较好，结论却认为不好。这种材料和观点自相矛盾的例子在日常公文中并不少见，应当努力避免。

　　二是重点和主题要突出。公文一定要有重点，要突出主题。想说什么话就清清楚楚地写出来，一切与主题无关的话不要去说。写小说，写文艺作品，或者拍电影电视，开头可以搞个悬念，或者推出一个动人心弦、吊人胃口的情节，要想知道结果如何，就得耐着性子往下看。写公文不能这样，如《中共中央关于整党的决定》就写得重点突出，内容鲜明，政策清楚。文件开头就把大家所关心的整党问题提出来，为什么要整党，整哪些问题，怎么解决，政策如何规定等写得一清二楚，抓住了问题的关键。撰写公文切忌下笔千言，离题万里，东拉西扯，没有中心，写了半天不知在写什么，费时费力无效用。

　　三是篇幅要短，用字要简。毛泽东同志一贯提倡写短文件，他说，报告文字每次1000字左右为限，除特殊情况外，至多不要超过2000字。我国古代公文写作崇尚简洁，有“惜墨如金”之说。明洪武九年（1376年），刑部主事茹太素应诏上书，区区5件事写了17000字。朱元璋叫中书郎王敏读到6300多字还没进入正题，全是些空话、套话，就大发脾气，把茹太素打了一顿，第二天深夜又叫人继续往下读，一直读到最后500多字时才涉及本题。朱元璋认为5条建议中有4条可行，命有关部门办，同时又指出，这5件事有500字就足以说清楚了。此后，朱元璋下令，凡上书者均照后500字的格式来写，违者罪之。当然，按史载，朱元璋杖打茹太素还因为他“言才能之士，数年来幸存者百无一二，今所任率迂儒俗吏。言多忤触。”但文字太长总是原因之一。

　　四是要坚持一文一事制度。一文一事，就是在一个文件里只讲一件事情。一文一事自古以来就有提倡，唐宋开始比较普遍地采用了这种制度。宋朝曾明确规定凡陈奏公事“皆直述事状，若名仲不同，应分送所属，而非一宗事者，不得同为一状”。解放战争时期，党中央和中央军委在1948年8月11日曾规定了“一报一事制”，实际上是一报一类制，就是把电报的内容分为十几个类别，一份电报只能讲一类内容。后来中央还在《关于纠正电报、报告、指示、决定等文字缺点的指示》中规定：必须坚持执行一文一事制，禁止在一个文件中包括不相干的几件事。“一事一报”体现了机关公文的特征。因此，《人大公文处理办法》第九条明确规定，“请示问题，应当一事一文，不得在非请示公文中夹带请示事项。”为什么要实行一文一事制？主要是基于这样几个理由：第一是为了使文件内容集中，篇幅简短。在一个文件里讲的事情多了，势必拉长文件，而它的内容又互不相干，必然不能很好地说明问题。第二是为了办文方便。一个文件讲一件事，比较容易批交主管同志或主管部门审阅办理。如果一个文件讲几件性质不同的事情，各部门主管的业务不同，就势必造成批交几个部门办一个文件，互相牵涉拖延，影响工作效率。第三是为了立卷、存档方便。立卷、归档是按照事情的性质来进行分门别类整理的，如果在一个文件中讲几件事情，就难以分清这个文件到底应当归入哪一类来立卷。[Page]

　　（3）生动性方面。关于生动性，胡乔木同志说，写文件要生动，不生动人家不愿意看，但不能象普通文学作品那样办。要生动就要在抽象的论述中加些不抽象的东西，可以增加生动性。怎样才能使公文也有生动性，我认为：

　　一是文贵在新。这是说文件的内容、风格和文体要立新意，不落俗套。写老一套的东西，味同嚼蜡，别人不愿意看。立新意，就不能老跟在别人的屁股后面跑，不要老是马后炮。法国作家巴尔扎克说过：第一个用花形容女人的是天才，第二个是庸才，第三个就是蠢才。我国唐朝诗人崔颢在黄鹤楼上写了一首诗：“昔人已乘黄鹤去，此地空余黄鹤楼。黄鹤一去不复返，白云千载空悠悠。晴川历历汉阳树，芳草萋萋鹦鹉洲。日暮乡关何处是，烟波江上使人愁。”后来，诗人李白到这个地方后也百感交集，颇有诗兴，想写点什么，但揣摩了半天也跳不出崔诗的意境，只好感叹道：“眼前有景道不得，崔颢题诗在上头。”这就说明，写作一定要立新意，否则写出的东西没有任何意义。写公文同样如此。立意要新，可以从内容、思想和反映问题的角度三个方面考虑。内容要新，属于取材问题，需要撰写文件的同志经常注意调查研究，观察周围事物，发现有什么重要情况和新颖的题材，随时记下来。比如，有一个《××镇成立个体劳动者协会》的简报，其内容就比较好，因为它反映了经济体制改革中的新情况、新经验、新问题。思想要新，就是不能沿袭别人的想法，要有一点开拓精神。反映问题的角度要新，就是说在每一时期党都有一中心工作，为了反映与中心工作有关的问题，大家不能是一个模子，需要从不同的角度来反映。比如，提高企业的经济效益，大都是从认识问题讲起，接着讲如何做等，但有的是从社会效益与企业经济效益如何统一这个角度入手，也有的从节约能源、降低消耗，从开源节流讲。如果大家都是一个模子，那么写出来的东西不会受到人们的欢迎。

　　二是要画龙点睛，语忌干瘪。写文件一般使用的是逻辑思维，而说理论证要力求符合党的路线、方针和政策，这就容易形成多是用一些现成的一般化的词汇。养成了习惯，想突破一下，多用一些新词也很难。但是，文件用语并不都是那么干巴巴的和枯燥无味的，并不都是翻来覆去都用那么几个常用词，有时候用一两句生动的语言就会使文件很有生气。比如现在进行经济体制改革，形容过去的条条框框限制得太死，要求现在放宽一些，常用“松绑”一词，就用得很生动、贴切。再如，万里同志在一个调查报告中，用“比做媳妇还难”来形象地说明农民向生产队借钱多难，就这么一句话，起了“画龙点睛”的作用，使文件骤然生辉。还有，农民总结粮食增产的经验时说：“一百二百靠地力，三百四百靠人力，五百六百靠肥力，八百一千靠智力。”这个顺口溜说得也很生动，概括得也好。所以，写文件要注意修辞，讲究词章，语忌干瘪。恰当地引用一首诗、一句名言、一个典故、一个典型事例，增加些色彩，再有些正面反面对照，就有可能使公文写得生动一点，活泼一些。

　　三是文不厌改。这个问题，虽不好说它属于文件“准确性、鲜明性、生动性”的哪一方面，但很重要，是一条至理名言。文件大都是集体创作，是在不断修改中写出来的。这一条不同于文艺作品。文艺作品一般是独创，写出后可以征求意见，也可以不征求意见。文件代表着一个机关的意见和声音，是民主集中制的产物和集体领导的体现，一份文件的形成，至少必须经过两个以上的人过目，讨论修改。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和十二大通过的新党章等文件都是反复修改了几十遍。很多事实说明，没有一个人能落笔就成文章的。据说毛泽东同志的《论联合政府》就修改了二十多遍，《在延安文艺座谈会上的讲话》是会后专门收集意见，多次修改，一年后才发表的。

　　古人写作很注意推敲，“推敲”这个词来源于一个典故。唐代贾岛写了一首诗，其中有“鸟宿池边树，僧敲月下门”两句。这个“僧敲月下门”的第二字，是用“敲”好还是用“推”好，他骑在小毛驴上揣摩，正好撞上京兆尹（市长）韩愈的仪仗队，也不下驴。韩愈要抓他问罪。他说他正在想“推”、“敲”这个事。韩愈听了觉得有意思，免了罪并建议用“敲”，以后流传为典故。郑板桥写画竹诗：“四十年来画竹枝，日间写来夜间思，削尽冗繁留清瘦，画到生时是熟时。”可以说，这也就是修改文章的真实写照！[Page]

　　所以，撰写文件不要忌讳别人改写自己的东西。要“勇于创作，谦于修改”，这是邓颖超同志1981年对文艺界同志讲话时说的，对拟定文件也同样适用。要不怕修改、返工，多写多改，要有“语不惊人死不休”的决心。但愿写文件的同志都能下一番苦功夫，达到“削尽冗繁留清瘦”。

　　四、人大机关公文种类

　　人大机关的公文种类很多，据有的同志统计，大约有八九十种，1995年为标引人大常委会公报，内部规范试行的公文种类有49种，是中央办公厅1996年5月3日中办发[1996]14号文公布的《中国共产党机关公文处理条例》公布的14种党委机关公文的3.5倍；是2000年8月24日国发[2000]23号文发布的《国家行政机关公文处理办法》规定的13种行政机关公文种类的3.8倍。根据人大机关使用公文的频率，2000年11月15日全国人大常委会办公厅发布的《人大公文处理办法》将其规定为14个主要文种，和党委和政府机关使用的文种差不多，但形式远比党政机关的复杂。这14个文种是：公告，决议，决定，法、条例、规则、实施办法，议案，建议、批评和意见，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见，会议纪要。

　　现就14个文种的适用范围和写法进行逐一解释。

　　公告：公告发布的主体是人民代表大会主席团和人大常委会。公告适用于发布法律、地方性法规及其他重要事项。省人民代表大会制定的地方性法规由省人民代表大会主席团，省人大常委会制定的地方性法规以公告的形式向全社会颁布实施。公告的写法很简单，公告主体应写全称（如“云南省第十届人民代表大会常务委员会”）、公告编号、公告实体内容就是一句话，即某某法规于省人大常委会某次会议审议通过，现予公布，自某年某月某日起施行；落款为“云南省人民代表大会常务委员会”，最后落上公告时间即可。

　　根据《立法法》的规定，省的地方性法规的载体省人大常委会公报和《云南日报》，昆明市的地方性法规是昆明市人大常委会公报和《昆明日报》，但只有刊登在公报上的文本才是标准文本。昆明市制定的地方性法规由昆明市人大常委会公告。

　　决议：作出决议的主体是人民代表大会、人大常委会或主任会议。适用于经过“三会”会议审议或讲座通过的重要事项。根据《立法法》的规定，省会市制定的地方性法规和民族自治地方制定的自治条例、单行条例，报省人大常委会批准后，由制定者公告施行，但省人大常委会要在批准后作一个决议，并在省人大常委会公报上全文刊登决议和地方性法规文本。批准地方性法规和自治条例、单行条例的《决议》的写法也很简单，一般只有标题、引题和正文3个部分。标题的主体要用全称（如“云南省人民代表大会常务委员会关于批准《云南省红河哈尼族彝族自治州个旧金湖管理条例》的决议”），引题要标明某年某月某日省人大某届人大常委会第几次会议通过（如“2001年7月28日云南省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过”），决议正文主要应写明省第几届人大常委会第几次会议审议通过了某个地方性法规或自治条例、单行便条，同意某个委员会的审议结果报告，决定批准这个条例，由谁公布施行。后面附上由省人大常委会批准的条例文本即可。

　　人大常委会通过的关于其他重要事项的决议的写法，就其内容来讲，应当写明人大常委会讨论、审议通过了某个重要事项，同意哪些内容，对全社会或对“一府两院”的工作有何具体要求等。

　　决定：是指人民代表大会、人大常委会、地方人大常委会主任会议通过的各项决定。适用于“三会”对重要事项做出的决策和安排。但是，在过去不太规范的情况下，有些法律、法规的名称也使用了“决定”二字，但它是法而不是决定，例如全国人大常委会《关于禁毒的决定》等。

　　法、条例、规则、实施办法：适用于人大及其常委会审议通过的法律、地方性法规、自治条例和单行条例等。就我国的立法体系而言，它包括了全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、省市自治区（包括省会市、国务院批准的较大市以及全国人大常委会授予地方立法权的深圳、珠海、汕头、厦门等特区市）人大及其常委会制定的地方性法规、民族自治地方制定的自治条例和单行条例、国务院部委制定的规章、省级人民政府（包括省会市、国务院批准的较大市以及全国人大常委会授予地方立法权的深圳、珠海、汕头、厦门等特区市）制定的政府规章等规范性文件。就人大机关公文处理办法而言，全国人大及其常委会通过的法律名称用“法”，地方人大及其常委会通过地方性法规、民族自治地方制定的自治条例、单行条例的名称用“条例”、“规则”和“实施办法”。例如，《云南省人大常委会议事规则》等。[Page]

　　议案：是指各级政府、人大各专门委员会以及代表团、代表依法提请同级人大及其常委会审议的事项。它适用于根据法律规定，依照法定程序，提案人向人大及其常委会提请审议的属于职权范围内的事项。例如，在省十届人大一次会议上，临沧地区代表团杨丽珠等15名代表和昆明市代表团王汝能等24名代表分别提的关于制定我省《预防职务犯罪工作条例》、《预防职务犯罪条例》的议案，昆明市代表团傅汝林等18名代表联名提出的《关于尽早完善云南省保护和促进外来投资地方性法规并建立相应工作机制》的议案等等。

　　具有法定人数的人大代表，按照法定程序，向本级人民代表大会提出的属于本国国家权力机关职权范围内的重大事项，经大会主席团决定列入大会会议议程，并经大会审议通过的议事案，都叫代表议案。人大代表议案主要包括：立法案、选举案、罢免案、质询案、特定问题调查案和对重大事项的决定、决议案等6种类型。构成代表议案应当具备的条件包括：①必须在代表大会会议期间向代表大会提出；②符合法定人数；③必须以书面形式提出；④议案内容必须属于本级人民代表大会的职权范围；⑤必须在大会主席团通过的议案截止时间前提出；⑥由代表大会主席团决定是否列入大会会议议程，或者先交由有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由大会主席团决定是否列入人民代表大会会议议程。列入会议议程的议案，应提交代表大会全体代表审议，由全体代表的过半数通过。议案通过后即具有法律效力。由于法律对代表议案的这些规定，因此，代表议案的写作除必须按照一定的格式外，还必须具备3个要件：一是案由，提出一件议案要有简要的、较为明确的理由，案由的主要内容包括所提议案的必要性、重要性和紧迫性。二是案据，即提出议案的基本依据。议案的依据应在中有大量客观事实材料的基础上提出，才具有说服力，使人信服。案据可以是对问题的分析，对事实的阐述，也可以是对主客观条件的概括，内容必须具体。三是方案。一件议案在有了案由、案据之后，还应对所提问题的方案，即解决问题的基本思路、观点和切实可行的方法。只有既提出了题目（案由），又提出了问题（案据），同时又提出了解决问题的办法，才可以成为一个合乎要求的议案。

　　建议、批评和意见：这是特指由人大代表向人大及其常委会提出，并由人大常委会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复的事项。根据法律规定，人大代表可以向本级人民代表大会提出对国家机关各方面工作的建议、批评和意见，是法律赋予人大代表的一项重要职权，是人大代表受人民委托，行使当家作主民主权力的一种重要表现形式。对国家机关既有监督作用，又具有支持和协助作用。在人代会期间经法定程序审议未被列入大会审议议程的代表议案，也作为代表建议、批评和意见来处理。人大代表提出的建议、批评和意见内容相当广泛，它包括国家各个方面的工作，涉及到国家政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护、民政、民族等各个方面，以及党、政、军、民、工、农、商、学各行各业。既可以是重大问题，也可以是具体事项。代表书面提出建议、批评和意见，一是要使用大会印发的专用纸，一事一案，按规定项目将内容书写清楚，尤其是代表姓名、通讯地址（标明市、县、乡名）、邮政编码等一定要书写清楚。事先打印好的建议、批评和意见也可以剪贴在专用纸上。二是建议、批评和意见所反映的问题，属于哪一级人民代表大会职权范围内（含同级政府、法院、检察院）解决的问题，就向哪一级人民代表大会提出。三是属于代表个人及其亲属的关于民事、刑事的申诉案，可以依法向有关司法机关提出申诉，不要作为建议、批评和意见提出。群众请代表转交给大会秘书处的信件，应直接交大会秘书处信访组处理。四是对党的各级组织的建议、批评和意见，应当向有关党组织反映，不要向人民代表大会提出。五是代表在人民代表大会上书面提出的建议、批评和意见，直接送大会秘书处处理。[Page]

　　请示：是指下级人大机关向上级人大机关请示的文件，适用于下级人大机关请求上级人大机关指示、批准的事项。请示属于上行文，下级机关对上级机关均可使用。凡是遇到下列情形，必须使用请示：①请求上级批准后才能办理的事项；②对现行政策、方针、法规有疑义时，需要让上级首肯的事项；③新情况出现后，因无章可循需要请求上级指示的事项；④因情况特殊，难以执行现行法规和政策，需要上级重发指示的事项；⑤因意见分歧，需要上级裁决的事项；⑥事情重大，虽有法可循，有章可依，但因系重大步骤，仍须要上级批准的事项；⑦完成上级规划的系列任务，需要报请上级审批的专项任务。请示的标题由请示单位名称、事项与文种三部分组成，并在标题下面标注年月日；请示的正文由请示缘由、请示事项和请示要求组成，不同类别的请示在正文的写法上应当有所区别。写作请示，一是要一文一事；二是只能有一个主送单位；三是请示只能送主管机关。上级机关没有批示、批准、解答每件事以前，不得向下级机关、平行机关抄送请示内容；四是请示与报告不能混用。请示与报告的共同点是：同属上行文；都可以反映情况，提出建议，陈述意见；运用敬重语气。它们的不同点在于：请示为请求性公文，要求回复，报告则不要求回复；请示要写起因、请示事项及要求，而报告只反映情况，提出建议，写出报告事项；请示必须事前行文，报告可以事后行文。

　　批复：适用于上级人大机关答复一级人大机关请示的事项。批复有两种，一种是直接批复和转发性批复。直批复属于对下级请示的直接答复。转发性批复是对请示事项相关单位的一并批示，指示其按批示事项执行。批复的标题一般由批复机关名称、事项、受文单位名称和文种组成。批复的正文由缘由、批复权词语、批复内容和结束语组成。缘由的写法往往将请示的标题、来文字号写明，或者将来文年月日写清楚，以便显示批复的针对性和便于日后查询。批复权词语即上级机关对于请示的表态，一般用“同意”、“完全同意”、“基本同意”、“原则同意”或“不同意”、“不拟同意”表达，有的用与上述词语的同意词表达，如“认为”、“认可”等。但语句都是肯定或不定的。批复权词语不允许用似是而非、模棱两可的模糊词句，使下级无法酌定，影响工作的进程。批复的内容要求分清事实，逐条说明上级的意见，或者复述来文中的请示事项。语句要写得庄重肯定，表现领导机关态度持重和批复的严肃性。写作批复应当注意两点，一是批复的时间性很强，要及时批答，不允许拖延时日。二是要注意批复与指示的区别：批复往往在事前发生，而批复是在事中答复是在事中答复；指示是面对全体、面对全面工作所作的决定，批复是对某单位或某项具体工作事项所作的决定；指示的内容多阐述道理，布置安排和具体指导，批复多对具体问题作具体答复。在工作中不应把指示与批复相混淆。

　　报告：报告是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、提出意见或者建议，答复上级机关的询问而使用的文件。在现行体制下，人大机关几乎在每一项重大事项之后都要向同级党委和上级人大机关报告工作，因而报告的写作是经常性的一项工作。报告的种类很多，就内容事项划分，可分为专题报告和综合报告；就报告的性质与目的划分，可分为呈报性报告和呈转性报告；以时间划分，可分为年度报告、季度报告及月份报告；就报告的作用划分，可分为上复报告、知照性报告和调查报告；就内容划分，可分为工作报告、情况报告、答复报告和批转性报告等。报告的标题一般由发文单位名称、事项和文种组成。有时报告的内容重要，并要求迅速报告上级的，可在“事项”后面加上“紧急”二字。报告的正文写法与组成应当因报告的类型不同而不同。写作时一定要有针对性，否则，就会写得不伦不类。[Page]

　　通知：通知是上级机关发布指示，转发下级机关、同级机关和不相隶属的机关的公文。适用于传达指示，转发公文，传达需要办理、执行或周知的事项，任免人员等。就通知的内容而言，可分为发布性通知、告知性通知、指示性通知、转发性通知、批转性通知、会议通知以及人事任免通知等7类。由于各种通知在内容上的不同，通知的标题也相应各异。指示性通知在标题上应有发文单位名称，批示或被批转单位的名称，被批转单位的谁的，并加上书名号和文种。批转性通知的正文一般都是对下属单位文件的指示、颁发、印发、转发、批转，因此，应当写出对转发文件的评价，所作的决定，发文件的目的和意义。还可以提出要求与实行的步骤。告知性的通知，要求写出告知内容。指示性通知由缘由和通知内容两部分组成。缘由部分通常的情况是先摆出情况，再指出目前存在的问题，以说明发通知的必要性，然后用承启语“特发通知如下”或“通知如下”、“紧急通知如下”通知内容可以分条列述，亦可以分段将通知内容分述清楚。人大机关的会议性通知用得最多，其正文由会议缘由、会议内容和会议事项三部分组成。

　　通报：通报是表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况而用的文种。通报属于周知性公文，是推进工作、开展工作、教育群众的工具之一。通报从内容上划分，可分为表彰性通报、批评性通报和情况通报3种。从内容的多少上划分又可以分为综合性通报和专题通报。从传递层次上划分，还可以分为直接通报和转发通报。通报的标题由发文单位名称、事项和文种三部分组成。通报的正文由于类型不同，要求也各异。表彰性通报，首先要求应将表彰的事实叙述明白，时间、地点、参与人员的姓名、事件，都要写清楚；批评性通报分对个人的通报批评和对集体或国家机关单位的通报批评两种。批评性通报由通报的缘由、通报的内容和通报的措施三部分组成。人大机关的通报以表彰性通报为主。

　　函：函是不相隶属的机关单位之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门提出请求事项用的公文。函的适用范围很广，凡上级机关之间、平行机关之间，不相隶属的机关之间均可用函联系工作、商洽问题、询查事项和交流信息都可以使用函。函分为公函和便函两种。公函属于正式公文，标题、正文、落款都要按正式公文办理。便函不属正式公文，一般商洽小事可用便条书写，可不写标题，不编字号，但要署年月日，盖公章。领导人的公务信札，有时也编入公函中，作为函的一种。函从去向上划分，可分为来函和复函两种。来函是一方向另一方的询问事项函；复函即一方答复来函方的信件。若按函的内容来划分，可分为商洽函、询问函、答复函、委托函和告知函5种。人大机关由于上下级之间没有领导关系，故往来公文用函较多。公函的标题一般由发函单位名称、事项与文种三部分组成，便函一般不用标题。公函的正文包括致函单位名称，应写全称，以示敬重。正文不论是询问情况、商洽事宜，还是答复问题、协商事项，均应用语亲切，敬重对方，平行协商；申述理由要合乎政策，通情达理；叙述事项要详细得当，条理分明。态度诚恳，希望对方协助，切忌语气傲慢，打官腔。正文的缘由部分多为陈述情况。正文的内容部分是函的主体，多为一函一事，应讲清事理。函的结尾应具有函的格式，来函的结束语多为“分予函复”、“上述意见如何，盼予答复”、“盼复”；复函的结束语多为“此复”或者略去“此复”二字；便函的来函结束语多为恳词，如“如蒙允诺，敬表谢意”、“如若答应，当致谢忱”等等。

　　意见：是对议案或重要问题提出见解和处理办法等的一种公文，适用于上级机关向下级机关布置工作、提出看法和主张的带法规性的一种公文，对下级机关（包括制定者自身）有较强的约束力。上下级人大机关之间由于没有领导关系，经常使用意见这种文体对下级人大机关进行工作指导，布置工作任务。写好意见一是要学好有关的上级文件，吃透上级的批示精神，这样才能使上下保持一致，又有一定的深度，有较强的指导性和政策性。二是要了解当时同意见有关的形势，以便使写出的意见有较强的针对性。意见的标题，如果是带版头的文件，标题可直写事由和文种，如《关于2003年立法工作的意见》；如果不带版头，标题上应加写制定机关单位的名称。正文部分一般由序言和意见条文两层内容组成。叙述式的意见正文可以把序言和意见分成若干段来表达。意见内容分为若干条的，应当按内容分类分段列出小标题。意见的落款应标明发文单位名称，如果是两个以上单位联合发文，单位名称应当按主次上下排列。[Page]

　　会议纪要：会议纪要是记载、传达会议情况和会议议定事项的公文。它根据会议的指导思想和目的要求，以会议记录为底本而写成。人大机关由于主要是以会议的形式来决定事项，故使用会议纪要文种的情况较多。会议纪要的特点，一是会议精神的主要体现，应当集中、概括地表现出会议的指导思想；二是会议成果的结晶，会议通过的事项、达成的协议，应成为会议纪要的主要内容；三是有一定的约束力，与会者或与会的各方通过会议纪要后，必须传达和执行；四是会议纪要写成后，应经领导者批准。协议性纪要应由与会各方通过，完成法定手续，才可以成为正式文件。会议纪要的种类很多，从会议种类区分，有例行会议纪要、座谈会纪要、现场会纪要、专门会议纪要。从纪要内容划分，有决议型纪要、专题型纪要和综合性纪要。写作会议纪要应当注意4个问题：一是必须具备效力，即具备三个条件，第一有与会单位，第二有议定事项，第三要求与会单位共同遵守和执行。三项缺一不可，否则就不具备效力。二是“与会者”必须是依法建立起来的权力机关或合法单位，而不是个人。如果是各种不同的个人参加会议，在会上发表意见，各抒己见，为了通报会上的情况，可写成“会议简报”或“会议综述”，不应写成会议纪要。三是“与会者”如果只是以领导个人的身份出现，不代表什么单位，不存在与会单位，这种会议是不符合“纪要”的条件的，如果这种会议对于重要事项或重在行动作出安排，可以用“决定”；经会议讨论通过并要求贯彻执行的，可写成“决议”；公布应当普遍周知事项，可用“布告”；在一定范围内公布应当遵守或周知的事项，可以用“通告”。四是有的会议虽然有“与会单位”，但没有议定事项，也不应写成会议纪要。会上仅仅讨论问题，交换意见，没有决定事项，仅可写成“会议简报”；会议上对讨论过的问题又无权决定，还要报上级批准，应当写成“请示”，如果写成会议纪要就不合适。

　　五、人大机关公文格式

　　人大机关的公文，一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、主题词、抄送机关、印制版记等部分组成。

　　1、秘密等级和保密期限：涉密公文应当分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”，标注于公文首页发文机关标识右上方。中办、国办则是标识在左上方，这是人大公文与党委和政府文件的不同之处。“绝密”、“机密”级公文还应当标明份数序号，标注位置在公文首页左上方。

　　2、紧急程度：紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急件”、“急件”；紧急电报应当分别标明“特提”（一天内办完）、“特急”（二天内办完）、“加急”（三天内办完）、“平急”（一周内办完）。

　　3、发文机关标识：即版头，由发文机关全称或者规范化简称组成，也可以由发文机关全称或者规范化简称加“文件”组成。联合行文，主办机关名称应当排列在前，或者按照规范顺序排列。

　　4、发文字号：发文字号由发文机关代字、年份、序号组成。发文字号应当排列于发文机关标识之下，横线之上居中处。联合发文，只标明主办机关发文字号。横线中央不嵌五星。外事公文按照外交部门的要求办理。

　　5、签发人：报公文应当在发文字号右侧标注“签发人”，由发文机关的领导审批签字。

　　6、标题：公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容，并标明公文的种类。由发文机关全称（或者规范化简称）、主要内容和文种组成，也可以由主要内容和文种组成。位于主送机关或者正文之上居中排列。

　　7、主送机关：指主要受理公文的机关。应当用全称或者规范化简称，位于正文上方，顶格排列。

　　8、正文：公文的主体，用来表述公文的内容，位于标题或者主送机关下方。[Page]

　　9、附件：公文附件，应当注明顺序号和名称。位于正文之后，发文机关署名之前。

　　10、发文机关署名：发文机关应当写全称或者规范化简称。

　　11、成文日期：应当以领导签发的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导的签发日期为准。电报应当以发出日期为准。

　　12、加盖印章：公文中有发文机关署名的（含联合发文），应当加盖发文机关印章。印章必须与署名相符。加盖印章页必须有正文，不得采取“此页无正文”的方法处理。

　　13、主题词：主题词的标注，应当符合公文主题词标注的各项规则。位于公文末页，抄送单位之上。类别词、类属词、文种都应准确简明。

　　14、抄送单位：指除主送机关以外的其他需要告知的上下级、同级或不相隶属机关。

　　15、印制版记：由公文制发机关名称、印发日期组成，位于公文末页下端。印发日期应当用阿拉伯数字书写。

　　16、公文用纸一般为A4型（210mm×297mm），左侧装订。

　　公文标准印刷字号：通常情况下，标题用2号（或小2号）标宋体字，主送机关、正文用3号仿宋体字。文中小标题，按结构层次，第一层用3号黑体字，第二层用3号楷体字。

　　附件、发文机关署名、抄送单位用3号仿宋体字。

　　主题词使用3号黑体字。
　
　　六、人大机关公文办理程序

　　人大机关的公文办理分为收文和发文两大程序。收文办理主要包括：公文的签收、登记、分发、传阅、拟办、批办、承办和催办等程序；发文办理主要包括：公文的起草、校核、审签、登记、印制和分发等程序。

　　一、收文的办理

　　签收：人大常委会收文对象包括：①上下级人大常委会之间的公文往来。②党委、政府等有关部门的来函。③人民群众的材夜思信件等。根据以上的来文渠道，文书处理应分门别类作好登记，并据其内容和轻重缓急程度提出文件流向的建议，保证文件中转环节的畅通。

　　登记：将公文的发文机关、发文字号、标题、秘密等级、份数、收到时间及处理情况等逐项填写清楚，以利于管理、查询和催办。

　　分发：人大机关的文件分发，就是根据来文内容或者来文单位的要求，以及收文单位的有关规定，将公文及时分送有关领导和部门的过程。分发人员应当按照文件的性质进行分发：对学习性、公告性和简报性文件，可按发文对象直接投放各部门；对领导已批办或可按常规处理的文件要及时分发有关部门承办，做到当日事当日毕，急事急处理；对上级限时报结果的，要责成专人跟踪催办；对份数较多的文件要保证机关主要领导、主管领导和业务主管部门的需要，然后再根据数量和工作需要分发其他领导和有关部门。如果只有1份文件，可按文件标明的密级，在允许的情况下，复印若干份，加盖保密部门的清退文件签收章，严格按保密文件发放程序进行登记，同时分发有关领导和部门。复印文件的管理和正式文件相同。

　　文件传阅：人大机关的文件必须按照规定和程序将公文送有关领导传阅，不得随意扩大传阅范围。文秘部门应随时掌握公文去向，避免漏传和延误。对份数较少，又需要几位领导同志阅示的文件，文书处理人员要组织文件传阅。传阅文件要求：①迅速及时。收文登记后，填写文件传阅单，一般按机关领导同志职务顺序自高而低传阅（外出领导后阅）。②随时收送。一位领导同志阅后，要及时取回，即送下一位领导同志。③与领导同志和秘书人员办理交接手续。领导同志应注明收到和退回时间，文书处理人员要注明送达和收回时间，④阅后的文件应退文书部门，不要擅自横传。⑤文件退回后，按照领导同志的具体意见，要及时落实。

　　拟办、批办：对需要办理的公文，由文秘部门提出拟办意见，再送请主管领导批示后办理。文书处理人员对收到的文件仔细阅读后，对文件的处理提出拟办意见再呈送有关领导同志审批。采用《文件批办单》的形式，将拟办意见填写在《文件批办单》的有关栏目内，供领导审批时参考。拟办意见主要应注明这个文件应当由哪个部门承办。由几个部门承办的，要标明牵头部门，同时要明确办结的时限和要求等。[Page]

　　承办：领导批示后的公文，应当按照领导批示内容办理。对属于有关职能部门承办的公文，文秘部门应尽快交职能部门办理。承办部门应及时办理，不得延误、推诿。如认为不属于本部门职责或者不适宜本部门承办的，应及时退回交办部门并说明理由。对需要报请领导批示的重要公文，应及时上报，需要文秘部门提出办理意见或建议并代拟文稿的，应将办理意见和代拟文稿一并上报。紧急公文应当提出办理时限。

　　催办：催办工作是文书处理工作的重要环节，也是文件效力的重要体现。凡是上级机关主送本机关并需报送办理结果的文件、下级机关主送本机关的请示性文件和平行机关或不相隶属机关主送本机关并需要答复的商洽性文件要列入催办。对承办部门要明确提出办结的时限和要求。催办文件落实情况要有专人负责，进行督办、查询。紧急、重要的公文应及时、重点催办，并采取适当方式随时或定期向领导反馈办理情况。

　　二、发文的办理

　　（一）发文前的准备工作

　　人大机关在日常工作和活动中，需要制发文件。在制作之前一定要注意是否有必要发文件，能用其它更为简便方式解决的问题，就不必发文件。必须发的文件在制作中要注意的问题包括：①一事一文，请示不能多头主送。②党务与政务事宜不要混在一起行文。③主题要明确。向上级请示的事项要说明事项的来由；行文单位的意见，请上级领导机关批示。对下级请示的问题的答复，要明确、具体，不能模棱两可，使人无所适从。对平行或不相隶属机关的来文的答复也应态度鲜明。④文件内容要符合有关的法律、法规。⑤行文格式要合于规范、文面整洁等。

　　文件发送要注意的环节包括：①登记。文书处理部门要对拟发出文件的名称、份数和发放范围等进行登记，以备查考。②分封。利用封筒或信封，写明收件单位、收件人发件单位后装封、封好封口。发密件加盖密级章，并在封口处加盖密封章或加贴密封笺，发急件加盖急件章。凡发密件、急件、重要件，都要在封面标明封号。③投递。凡有条件的，均应尽量直接投递或送达，减少中转环节，加强文件投递速度。特急、绝密、重要文件应有二人专送。凡投递、直送、专送的文件都须严格履行签字手续。文件的接送必须由文书处理和机要交通人员办理，以防误时误事，影响工作。

　　草拟公文应当做到：①符合国家的宪法、法律、法规和党的方针、政策及有关规定。②情况确实，观点明确，条理清晰，文字精炼，用词和标点符号准确、规范。③结构层次序数，第一层为汉语序词加顿号，如“一、”，第二层为小括号内加汉语序词，如“（一）”，第三层为阿拉伯数字加顿号，如“1、”，第四层为小括号内加阿拉伯数字，如“（1）”。④必须使用国家法定计量单位。⑤国名、地名、人名、时间、数字、引文和文字表述、密级、抄送单位、主题词应当准确、恰当，汉字、标点符号的用法应当符合有关规定。公文的数字，除部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，其它的应当使用阿拉伯数字。

　　（二）文件校对审核

　　文件的校对审核是提高文件质量的重要一环，也是公文处理的重要工作。

　　公文文稿送领导审批之前，应当逐级认真细致地校对审核。公文校对审核的内容是：①程序是否符合规定。②内容是否符合国家的法律、法规和党的方针、政策及有关规定，是否完整、准确地体现发文机关的意图，并同现行有关公文相衔接。③涉及有关部门业务的事项是否经过协调并取得一致意见。④所提措施和办法是否切实可行。⑤文种使用是否准确，公文格式是否规范。⑥已经领导审批的文稿，在印发之前应再作校核。如内容确需作实质性修改的，须报原审批领导复审。

　　文件校核要注意的环节包括：①看来稿是否符合制发文件的程序，有无拟稿部门领导的签字；该会签的是否会签，意见是否一致；文稿是否经过文书处理部门登记。②看是否符合方针、政策、法律、法规。③看文字表达是否通顺、主题是否鲜明、引文是否准确、标点符号是否恰当等。④看行文关系和公文格式是否正确。在核稿中，如发现问题要认真纠正或与拟稿人员协商解决，把好文件质量关。[Page]

　　（三）审签

　　凡以人大机关或者部门名义发出的文件，必须由本机关或部门领导同志签发。属于一般业务性文稿或例行文稿，可以由主管领导同志签发，也可由领导委托秘书长或办公室主任签发。凡涉及方针、政策或机关重大问题的重要文稿，须经主要领导同志同意后印发。领导同志签发文件须按有关规定办理。属于联合发文的，应当由所有联署机关的领导会签。领导审批签发公文，主批人应当明确签署意见，并写上姓名和日期。签批公文应当用钢笔、签字笔或者毛笔，不要用铅笔。

　　（四）登记编号

　　按照发文字号编制办法的要求，进行登记编号。

　　（五）印制

　　做到准确、及时、规范、安全。秘密公文应当由机要印刷厂或者一般印刷厂的保密车间印制。

　　（六）分发
　　
　　应由主办单位或者文秘部门分送主送机关、抄送机关。

　　传递秘密公文，必须采取保密措施，确保安全。利用计算机、传真机等传输秘密公文，必须采用符合规定的加密装置。不得密电明复，或者明、密电报混用。凡需存档或者报请领导批示的、使用热敏纸的传真件，应当复印后再办理。

　　（七）印信的使用和管理

　　印信的使用和管理是公文处理工作的重要内容之一。人大常委会机关的印信具有法定性，是职能与权力的象征，是代表人民在行使职权。要确保印信发挥效用，必须加强印信管理。印章要指定专人保管，存放在牢固加锁的专用印匣中，印章必须在办公室使用，在印刷厂套印印章的文件须有专人监用；严格使用印信的审批手续、不发空白介绍信，严格执行保密纪律等。

　　七、人大机关的公文立卷、归档和销毁

　　关于人大机关的公文立卷、归档和销毁，全国人大常委会办公厅《公文处理办法》用第十二条、十三条、十四条作了明确规定。

　　公文办理完毕，应当根据档案法及机关档案管理部门的规定，按时将公文的正本、定稿和有关材料立卷，并定期向档案部门移交。部门和个人不得保存应当归档的公文。

　　人大机关与其它机关联合办理的公文，原件由主办单位负责立卷，相关单位可保存复印件。

　　没有归档和存查价值的公文，经过鉴别和主管领导批准，可以定期销毁。销毁秘密公文，应当到保密部门指定的场所，并由两人以上监销。以确保不丢失、不漏销。销毁绝密级公文（含电报），应当进行登记。

　　根据《人大公文处理办法》关于“各级人大机关可根据本办法的规定，结合实际情况，制定实施细则”的规定，省人大常委会机关从自己的实际出发，已先后制定了《省人大常委会机关印制文件材料和书刊的若干规定》、《地方性法规报送备案工作规定》、《机关财务、基建档案管理若干规定》、《档案管理办法》、《电子档案管理暂行办法》、《公文处理规定》、《文件材料校对责任制办法》、《印章管理规定》、《档案提供利用办法》等14个规定。现在，经过各单位修改，并于7月9日经十届人大常委会第14次秘书长会议通过，部分重要规定已收录在《省人大常委会机关规章制度汇编》一书中。希望大家结合实际，认真学习，以便写好人大机关公文，正确处理好人大机关公文。（　龙永春 ）

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任何一个刚刚走上文字秘书岗位的人，都想尽快入门，想方设法熟悉写作情况，尽快独立成文，期望早日成为“大手笔”，在政府机关或部门各单位做一个才华横溢、出类拔萃的文字秘书。但是，单位部门从事文字工作的人成千上万，能够称得上“大手笔”的人很少，有的单位甚至千挑万选也找不着一个。常有领导抱怨，要找一个“笔杆子”过硬的人真的太难，简直比相亲娶老婆还难！
    那么怎样才能使更多的机关文秘人员成为“大手笔”呢？领导重视和培养固然十分重要，但起决定作用的还是文秘人员的自身刻苦努力。自身不努力，领导再重视也没有用。作为文字秘书，在写作上一是要有“出人头地”的雄心壮志。这不是狂妄，而是一种气概。如果自己看不起自己，自己不给自己施加压力，不制定高难度目标，那就永远也写不出好文章，编不出好材料；二是要要掌握好的方法和技巧，避免走弯路。三是要苦练基本功。战国时期，有一个名叫纪昌的人向神射手飞卫拜师学射箭，想很快成为有实力的射手，但飞卫没有立即教纪昌射箭，而是叫纪昌先练习两年的眼力，纪昌便死盯织布机来回穿动的梭子练习眼力，整整练习了两年，他满以为飞卫该教他射箭了，可以飞卫仍然要纪昌继续练习眼力，纪昌再次认真练习两年眼力后，把虱子看得象牛了，飞卫才开始教他射箭，后来，纪昌成了战国时期的第一百发百中的神射手，这是纪昌苦练基本功的结果，作文秘人员苦练习基本功是必不可少的，具体地说，要过好“三道关”，坚持“三勤”，做到“三不”。
　　“三道关”即知情关、适应关、基础关。知情关就是尽快熟悉情况，通过看书看报、阅读文件、参加会议、下基层调研等各种渠道，对本地、本单位的基本情况和工作运行情况了如指掌，这样才能进入“角色”。适应关就是尽快适应机关工作“气候”和文秘工作职业特性，包括工作性质、职责范围、基本要求、规章制度和怎样与领导、同事相处，怎样思考问题，怎样与基层干部和群众打交道等等。这一点，对于没有从事过机关工作和文秘工作的同志尤为重要，适应得快，工作就能很快上路。基础关就是机关文稿写作的基本常识，包括机关公文的种类、格式、行文规则、写作要求、处理办法等等，都要了解和掌握。多看、多琢磨、多请教，抓住带有规律性、规范性的东西。
　　“三勤”即勤积累、勤练笔、勤比较。积累资料是文秘人员成才的重要一招，这不仅是掌握知识的重要方法，也是做好本职工作的必要手段。同样是读书看报，有些人也许作为一种消遣，漫不经心，看过就丢，但文秘人员绝对不可以这样读书看报，而是要处处留心，注意积累，把学到的、看到的有价值的东西和其他必须掌握的东西通过一定的方式（或工具）集聚起来并使之日渐增多。积累其实就是知识的储蓄。一是备查，以防遗忘；二是引用，方便写作；三是启发，帮助思考；四是“营养”，充实知识。即使有些东西永远也用不上，但由于经过记载，印象加深，实际上对你的知识功底起了潜移默化的作用。勤于积累，不仅初学写作者应该做到，就是已经炉火纯青之境界的“大手笔”也不能忽视。事物在不断发展变化，文秘人员需要积累的东西也包括很多方面，但大致可以分为五大类：一是大政方针和重要言论；二是格言、佳句；三是大事、要事（包括历史的和现实的、国内的和国外的，本地的和外地的，物质文明领域和精神文明领域的重大事件，重要成果和重要经验教训等）；四是两个文明建设中涌现的先进典型和经验；五是基本情况和工作运行情况。积累的内容可以有所侧重，综合部门的要相对全面一些，专业部门的要相对集中一些。总之怎样有利于增长知识，有利于做好工作，就怎样积累，惟一不可取的是偷懒省事，无所用心，视积累为额外负担。有道是“读书破万卷，下笔如有神”，我们所追求的正是“厚积而薄发。每一个有志成才的文秘人员，都应通过学习和积累，努力使自己成为“知识富翁”。“勤练笔”，就文秘人员很重要的“必修课”。新来乍到的文秘人员要拿大稿子绝对还差火候，还得老老实实、认认真真地从写“豆腐块”、“火柴盒”开始，比如通知、简报等，由易入难，由浅入深，反复练习，熟能生巧。同时要自我加压，大稿子起草任务既然暂时还摊不上，可以自己偷偷地按商定的提纲从头至尾写上一遍，哪怕搜肠刮肚生拼硬凑也不要紧，毕竟是一种锻炼。然后承担某一部分，或独立成篇，一次不行两次，两次不行三次，久而久之就摸出了其中的门道。“勤比较”就是反复研读那些质量较高的文稿，看看人家怎么写，设想如果自己来写会写成什么模样，从中发现自己的不足。还有一个好办法就是把自己起草的、被领导或“大手笔”们改过的稿子好好保存下来，即使改得面目全非也不要紧，然后逐行逐段、逐字逐句地进行对照分析，搞清楚人家为什么这么改，自己那样写为什么不行，从中受到启发和教益。
　　“三不”即不怕失败，不固步自封，不三心二意。不怕失败，就是在初学写作阶段，要有一股子初生牛犊不怕虎的锐气和丑媳妇不怕见公婆的勇气，大胆地写，刻苦地练，毫无保留地把自己的底子亮出来，成功了固然好，失败了也不要紧，失败是成功之母，正是一次次的失败才有一步步通向成功的阶梯。有些人好胜心太强，爱面子，生怕写出来通不过、遭人笑，所以写起来缩手缩脚，老半天憋不出几行字，这样反而成了问题。有的人看到自己的作品被“枪毙”了，或是被改得面目全非，就垂头丧气，妄自菲薄。不固步自封，就是不满足于一时之得、一尺之进，要不断自我加压，朝着更高的目标努力。有些人刚摸到一点门道，就放松学习，口气也大了起来，这种骄满情绪必然成为前进的绊脚石。山外有山，楼外有楼。强中更有强中手，更何况才刚刚上路？只有永远把成绩当作新的起跑线，才能不断有新的进步、新的突破。不三心二意，就是要干一行，爱一行，心无旁骛，专心致志。说句实在话，秘书虽然算不得什么官，但毕竟身在仕途，而仕途是热闹的、复杂的，甚至是令人眼花缭乱的，这种情况下，为秘书者特别要做到“心静”二字，不静则浮，不静则躁，不静则难以成大器。