基层社会管理：重点与路径

   社会管理的重点在基层，难点也在基层。基层具有“春江水暖鸭先知”的独特便利，群众的基本需求和主要取向，基层社会管理体系能最先捕捉和感知。因而，一定意义上讲，基层社会管理水平的高低既影响着社会管理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出社会管理的整体绩效。因此，必须明晰当前重点，并努力寻求有效路径，促进基层社会管理水平提升。
    重构政府与民众的互信是当前重点
    社会管理从根本上讲是做人的工作，对人的服务。对人的服务既是社会管理的根本出发点，也是其目标指向。但是，服务和管理并不是单向行为，它是服务者、管理者与接受服务者和被管理者的互动过程。而能否互动，则直接维系于政府与群众之间的互信。缺乏互信，社会管理将成为空中楼阁，最终也将失去价值和意义。从本质上看，信任是行动主体对彼此双方的认可和互相支持、信赖的一种积极心态和行动取向。当前，诸多群体性事件、越级材夜思、“信访不信法”等非正常利益诉求表达行为，其实在很大程度上都反映了政府与群众之间的低互信度，甚至是缺乏互信，出现了信任危机。笔者长期关注农村基层政治与社会发展问题，近年来每次在基层调研时，都深感基层正弥散着一股“互不得罪”的交往逻辑：干部不得罪群众，群众不得罪干部，群众之间也互不得罪。从表面上看，这似乎是当前基层社会“原子化”的典型特征，但深究之，这实际上凸显了基层干群之间的信任缺失。最近笔者在苏中地区的一个区做了一次大型问卷调查，数据显示，72.3%的县镇（街道）干部认为，当前基层社会管理面临的突出障碍即在于政府与群众之间的互信度比较低，干部认为群众不支持政府的工作，政府为民办实事也得不到群众的信任和参与，而群众则认为干部不愿意与群众打交道，更不愿意为群众办事。因而，提升二者的互信被认为是基层社会管理的当务之急。这说明，当前的客观现实已经清晰地指出社会管理的难点在于如何重构政府与群众之间的互信度，促进信任提升。
    其实，早在17世纪，英国政治学家洛克在论及政府的起源时就开宗明义地说，政府只不过是民众授权组建而成的集合体。作为代理者，政府要按照其委托者（民众）的要求来行为，并要接受委托者的监督。因此，理所当然地要构建其信任关系。缺乏信任，委托者难以有效监督代理者，代理者也难以自觉按照委托者的意愿开展公共事务活动。
    重构政府与民众之间的互信，对基层社会管理来说至少有两点显见价值：其一，有助于培育促进社会管理水平提升的社会资本。按照目前的通行看法，社会资本，是指那种推动既非个人的也非自然的而是社会关系中所固有的行动的社会资源，它能够通过促进合作来提高社会的效率，也有助于解决集体行动的问题。一个社会的社会资本越高，越有利于社会成员之间的互惠或合作，从而强化了人们的社会认同。以信任和交往为核心的社会资本则是一种“生产力”，能够将社会共同体全体成员凝聚在一起，形成合力，排除阻力。而信任正是能产生这种合力的社会资本的核心。换言之，构建了信任，社会资本也将具备得以培育的基础和条件，社会管理的水平也将得以提升。国外不少社会建设的成功经验已经表明，通过合作互动可以有效地增进社会情谊，凝聚社会合作精神，形成有效治理。其二，能减少社会管理的成本。同市场交易行为一样，社会管理也是需要成本投入的。建立在双方互信基础上的社会管理可以通过经由民主合作和协商、讲求责任、达成一致进而降低治理成本。因为通过合作和协商讨论而成的一致意见是“公意”的结果，彼此是抱着互相负责的精神理念运作的，以此形成的意见不会遭遇到人们的强硬抵制。此可谓“磨刀不误砍柴工”。
    公开、参与和协商是有效途径
    现代社会管理实际上是一种治理，而不是传统的管制。治理强调的是合作、协商和参与、共治。缺少合作、互动和信任，将不是高效的治理而是统治，也是同现代社会发展相背离的。合作互动是建立在信任的基础之上，没有信任，合作互动则无从谈起。因此，建立信任是社会管理的题中应有之义。对于社会管理，人们提出了很多富有见地的建议。但是从治本的角度看，笔者认为，围绕信任建构而坚持公开、参与和协商是有效路径。
    倡导公开。阳光是最好的防腐剂，基层的诸多公共事务同群众的利益直接相关，因而深受群众关注，也直接关联于管理者与群众的互信。通过公开透明的方式将公共事务公开，有助于形成促进互信的心理基础。公开透明运作以后，群众和管理者可以消除更多的误会，理解彼此的关切。目前，虽然很多群众表面上对社区事务不甚关心，但由于社区是生产生活的共同体，因而表面上对社区事务的冷漠、不参与，并不意味着他们真的不关心社区。他们实际上非常期待公开与其利益密切相关的公共事务。诸多实例表明，哪里公开做得好，那里的社会管理就做得好。公开既可以给群众一个明白，更可以给管理者一个清白。当前，围绕基层社会管理，公开可以在村务（政务）、权力运作等方面作出深入探索：村务公开的重难点在于避免有形无实，将村财收支情况如实公开，力求制度化；政务公开，权力公开透明运作则重在规范化，找准有效切入口。浙江温岭的参与式预算试验就是一个通过促进公开透明运作进而提升基层社会管理水平的很好案例。
    公共参与。作为一个后发国家，中国的政府在经济社会政治生活中发挥着重要作用，但是对政府积极作用的强调并不意味着对社会（公众）的忽视。社会管理并不是政府的独角戏，而是政府与社会公众的合作互动。尤其是对公共事务非常繁琐的基层，政府更不可能也没有充足的精力事无巨细地参与到所有的公共事务管理之中。此时，就需要社会的积极参与、支持和配合。所以，积极鼓励公共参与至为重要。在一定意义上讲，公共参与不同于政治参与，它的范畴更加广泛，平台更加广阔，因而空间更加宽广。只要事关公共利益，都可以通过公共参与的方式予以协调解决。公共参与能在互动过程中建构起参与者对社会的认同感和参与效能感，进而积极构筑社会成员与管理者之间的互信。对于当下的基层社会管理，社会组织是可以充分发挥作用，而且应该予以鼓励参与的重要力量。除此之外，还要积极拓展空间，让公众力所能及地参与到更多的领域；畅通渠道，构建现实社会与虚拟社会和谐并进的广阔渠道；培育良好的参与氛围，让参与者在轻松、常态化的环境中自觉参与。
    鼓励协商。中国的现实国情决定了社会管理不能追求竞争的方略，而要寻找平稳、和谐的协商治理模式。协商治理模式在中国具有深厚的制度和文化渊源，基层群众探索创造的协商议事会、社区居民共商会等都是通过协商来实现社会管理良性化的有益探索。事实证明，协商治理模式能够培养出有效治理所必需的公民美德，如相互理解、相互尊重、妥协和节制等，能够促进成员积极形成集体责任感，也有利于促进政府作用的合理发挥，避免政府作用过当，或政府不作为，从而建构规范化的现代公共行政，有利于推动官民互信，形成互动。作者：陈朋 来源：学习时报