关于卫星城市行政执法的几点思考

为全面贯彻落实科学发展观，走中国特色、宁波特色的新型城镇化道路，2009年7月，市委、市政府印发了《关于深化中心镇改革加快卫星城市发展的若干意见》（甬党〔2009〕12号），明确提出了我老秘网市创建卫星城市的目标和要求。为此，我老秘网市各级政府和有关部门采取有效措施，狠抓落实，卫星城市试点镇改革取得了一定的成效。下面结合我老秘网市慈城、泗门、石浦、集仕港、溪口及观海卫等七个卫星城市试点镇的改革，对如何依法下放行政执法权限，规范行政执法行为作些思考和探索。

一、我老秘网市卫星城市试点镇行政执法改革基本情况

为切实推进卫星城市试点镇建设，积极构建“权责统一、行为规范”的基层行政执法体制，目前，我老秘网市卫星城市试点镇行政执法体制改革工作，主要通过明确行政执法职责、落实委托执法责任、扩大派出机构职权等一系列措施，将更多的行政执法权交给卫星城市试点镇政府、派出机构行使，实现执法监管工作重心下移，确保监管到位。

  （一）依法界定行政执法职责，明确行政执法责任。根据国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见，梳理卫星城市试点镇行政执法职责，依法落实法律、法规赋予卫星城市试点镇的职权。同时，根据现有法律、法规和规章的规定，可以依法委托的执法职权，全部委托给卫星城市试点镇政府行使，并将卫星城市试点镇政府内设机构的执法职能进行归并，统一集中到一个行政执法机构。
（二）充实县一级行政执法机关派出机构的职能和力量。县一级行政执法机关对在卫星城市试点镇设置的公安派出所、工商所、国土所、国家税务分局、地方税务分局、城管执法中队、环保所、司法所、交通管理所等派出机构，根据实际行政执法需要，在原有基础上充实加强其职能和人员等，或设立分局或实行职务高配，实现管理前移，不断增强派出机构的行政执法力量。

（三）建立行政执法协作机制。建立卫星城市试点镇政府与有关县一级行政执法机关的沟通协调机制，定期召开由卫星城市试点镇政府、县一级行政执法机关派出机构、辖区内有关执法单位参加的联席会议，统筹协调卫星城市试点镇有关执法工作，提高行政执法的效率。对未实行执法权限下放或未设派出机构的涉及县一级行政执法机关的执法事项，卫星城市试点镇政府与县一级行政执法机关建立了告知回复制度和协助制度，开展行政执法互助活动。

二、存在的主要问题

（一）责权不对应。卫星城市试点镇政府是一级政府，法律、法规规定它行使的执法职权不多，据初步梳理，大约有34项，现行的法律、行政法规大多赋予县一级行政机关行政执法主体资格，如：《行政处罚法》第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。而法律、行政法规规定了镇政府对违反村庄、集镇规划的建设行为和占用损坏园林绿地的行为以及拒不送子女或者其他被监护人就学行为等进行处罚，除此之外镇政府行政处罚权和行政强制权不多，所以只能通过派出机构执法或委托执法的方式，强化卫星城市试点镇一级行政执法职权。但在派出机构执法或委托执法过程中存在不少问题，主要表现在：一是权责不能完全到位。有些派出机构及其负责人在执法过程中没有真正享有县一级行政许可、行政处罚等的决定权，只有检查权，内部授权没有充分到位，具体执法过程运作比较复杂，需要层层审批把关。二是委托执法相关制度不完善，造成权责不对应。在委托执法过程中，行政执法具体工作由受委托方卫星城市试点镇行政执法机构，与受委托方县一级行政机关之间权力与责任的分配不够完善，造成权责不对应。三是受委托单位不符合法定要求。按照法律规定，在委托执法过程中，行政许可要委托给行政机关，而行政处罚要委托给事业单位行使，但卫星城市试点镇没有严格将此区分开来，统一委托给一个行政机关或一个事业单位行使。

（二）行政执法资源难以完全整合。目前，卫星城市试点镇仍然存在派出机构众多，没有形成统一的行政执法主体，行政执法力量难以整合。各县一级行政执法机关在卫星城市试点镇派出的执法机构在行政上属双重领导，平时业务以卫星城市试点镇为主，其它的人、财、物的权力大多受上级主管部门制约和影响，卫星城市试点镇政府很难拥有完全的指挥权和调配权，形不成行政执法的合力。

（三）执法人员素质不够高。行政执法工作主要靠行政执法人员去执行，而行政执法人员素质高低直接影响行政执法水平。据调查，卫星城市试点镇普遍存在行政执法队伍结构不合理，素质不够高的现象。如：某试点镇政府，现有45名行政编制中，55岁以上有15名，大多人存在知识老化现象，而事业单位和临时聘用的工作人员，文化水平相对来说更低，持浙江省行政执法证只有6人（行政编制），因此，卫星城市试点镇干部队伍的整体素质与卫星城市试点镇行政执法需要不相适应，严重制约着卫星城市试点镇行政执法的顺利开展。

三、几点对策与建议

（一）依法赋予卫星城市试点镇行政执法权限。在现行的法律框架体系下，目前，最可行的方法是市政府通过制定政府规章和对现行的行政执法体制进行改革等方式，赋予卫星城市试点镇政府在建设、环境保护、安全生产、劳动用工、卫生监督等方面一定的行政许可权、行政处罚权和行政强制权。具体可以通过以下几种方式，扩大卫星城市试点镇行政执法权限。

第一种，采取委托执法方式。根据《宁波市卫星城市行政执法管理办法》的规定，依照“充分放权、依法下放、权责统一”的原则，把县一级行政机关的行政执法权委托给卫星城市试点镇政府或行政执法机构统一行使，扩大卫星城市行政执法权限。同时，严格签订委托执法协议，明确委托机关与受委托单位的权利义务。受委托机关以委托机关的名义实施行政许可和行政处罚，不得再委托其他组织或者个人实施行政许可、行政处罚。委托机关应当对受委托机关实施行政执法行为加强指导、监督，及时提供受委托机关履行职能所必需的公文、印章和检验、检测等技术服务。

第二种，采取执法机构延伸方式。县一级行政机关（建设、规划、国土、环保、卫生、工商、城管执法等方面），要根据卫星城市试点镇实际需要，充实加强派出机构的职能和人员等，或设立分局或职务高配，行政执法内部授权要到位，市、县（市）区行政机关和法律法规授权的组织在卫星城市设置的派出机构，原则上行使市、县（市）区行政机关和法律法规授权的组织的行政执法权。

第三种，通过开展相对集中行政许可权和行政处罚权方式。根据《行政许可法》和《行政处罚法》的规定，经国务院批准，由省政府决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权或行政处罚权，并将该行政机关派出到卫星城市试点镇，实行相对集中执法。

第四种，采取“大部制”改革方式。“大部制”改革不是单纯的机构整合，而是协调决策、执行服务和监督管理机制的综合变革。机构编制部门根据“精简、统一、效能”的原则，重新编制对县一级行政机关“三定”规定，整合行政执法力量，明确一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门负责的，要明确牵头部门，分清主次责任，防止多头执法和相互推诿现象的发生。在“大部制”改革的基础上，将县一级行政执法力量派驻到卫星城市试点镇，实行综合执法。

(二)实行区域管理。区域管理是指区域内的行政执法事务，都可以通过区域内的行政执法机构去解决、去履行。为此，一是要设立卫星城市试点镇行政执法办公室。行政执法办公室履行下列职责：1、法律、法规和规章授权卫星城市试点镇政府的行政执法职权。2、县一级行政执法机关依法委托卫星城市试点镇的行政执法职权。3、负责卫星城市试点镇辖区内行政执法工作的组织协调工作。卫星城市试点镇行政执法办公室有权调动卫星城市试点镇行政执法各方力量，包括卫星城市试点镇派出机构的力量，形成行政执法合力。有条件的卫星城市试点镇可以实行集中执法。将卫星城市试点镇行政执法机构进行整合，实行统一管理，联合执法。同时明确县一级行政执法机关的派出机构受卫星城市试点镇政府领导，由卫星城市试点镇政府建立激励和督导制度，对行政执法机关派出机构的工作进行考察并予以考评、奖励。

(三)全面推行行政执法责任制。为规范和监督卫星城市试点镇行政执法活动，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，在卫星城市试点镇全面推行行政执法责任制。依法界定卫星城市试点镇政府执法职责，分解执法职权，落实行政执法责任，切实做到权责高度统一。同时，建立行政执法信息网络体系，实现行政执法信息化、网络化管理。我老秘网市已开发了《宁波市行政执法责任制信息管理系统》，目前正在向县（市）区、乡镇延伸。《系统》的实施可以更好的规范和监督行政机关行政执法行为，满足行政执法机关及其执法人员对行政执法工作实际需要和社会公众查询监督需要，确保行政执法信息实时共享，切实提高试点行政执法机关的行政执法效率和水平。

（四）加强卫星城市试点镇行政执法队伍建设。一是切实加强卫星城市试点镇政府执法人员的道德修养和法律业务知识培训，提高行政执法人员的法律意识。要牢固树立执法为民的理念，建立领导干部带头学法，使卫星城市试点镇行政执法人员在履行执法权时，具备行政执法资格，确保乡镇行政执法队伍的行政执法水平。二是合理调配人员，解决有岗无员问题。县一级行政机关在下放管理权限的同时将行政机关有关人员一并下派到卫星城市试点镇，优化卫星城市试点镇的行政执法力量。三是加大招聘行政执法人员的力度，每年要拿出一定数量的空缺编制，用于招录行政执法人员，充实 “新鲜血液”。同时，制定行政执法评议考核办法，落实执法责任追究制，确保卫星城市试点镇行政执法人员依法履行职责。文/ 张剑飞