公文写作需要强化法制观念

摘 要:实践中,一些权力部门利用手中公文,往往无视法规、滥用权力、超越权限,制发出一些与法律法规相违背、相抵触的公文。要想写出的公文合法,我们需要建立公文备案审查制度,需要对公文进行评估与责任追究,还需要依法清理以往文件。关键词:法制观念 公文写作 违规违法 审查 评估 清理

1 公文违规违法现象扫描
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; C; N& Y* W, v: m; G" h9 P6 Q4 m一直以来,我们的许多公文写作都存在一个比较明显的误区,就是过分强调政策的约束作用,却容易忽略法律的约束作用,甚至出现与法规相抵触相违背的情形。具体主要存在以下三种违法违规情况:1.1无视法规。国家法律法规有明文规定的内容,一些人却似乎充耳不闻、视而不见。关于结婚年龄,我国《婚姻法》明确规定:“男不得早于22周岁,女不得早于20周岁。晚婚晚育应予鼓励。”但有地方为了表明抓晚婚晚育的决心,也为了更好地完成计划生育任务,竟然发文件硬性将结婚年龄规定为男24周岁,女22周岁,公然违背国家的《婚姻法》。某市党政机关,前两年搬迁到一个新城区办公。为了“聚集人气”,该市委、市政府竟联合下发《关于全市干部职工在新城区购置商品住宅的实施意见》,其中规定,搬迁到新城区办公的机关事业单位干部职工,都必须在当年底之前在新城区购买一套商品住宅,规定期限内没有完成这一任务的,“将交流到其他单位工作,今后还要把是否在新城区购买商品住宅作为干部提拔任用的考核内容。”我国消费者权益保护法规定:“消费者享有自主选择商品和服务的权利。消费者有权……自主决定购买或者不购买任何一种商品。”对于干部是否需要交流,是否可以选拔任用,我国《国家公务员暂行条例》以及《党政领导干部选拔任用工作条例》等国家规章中 都有明确而具体的规, 定,却绝对没有同购房挂钩的内容。这个盖有中国共产党×××市委员会、×××市人民政府大红印章的文件,就这样明目张胆地违背国家的有关法律法规,公然损害当地干部群众的切身利益。某县主管建筑材料生产的部门,曾下发文件规定,两种紧俏装潢材料,只能由某个厂家生产,其他厂家不得问津。某县级市,为了吸引外来投资,2004年至2006年的三年间,先后出台5个“红头文件”,对符合有关条件的外地客商,做出十多项“特别优待”的规定,诸如在当地开车违法不罚款、娱乐场所消费不受查、子女就学不审核等。以至被当地老百姓称之为“特权”和“超国民待遇”。某省法制局曾对某年各地市报送到该省政府备案的三百多个规范性文件进行审查,发现这些“红头文件”中,几乎都设有“罚则”、“法律责任”或“违反本办法××条,给予××处罚”之类的内容。而按照我国《行政处罚法》规定,省以下政府及其部门,是无权单独设定行政处罚的。
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1.2滥用权力。某县委办与县府办,曾联合下发《关于加大支持力度,切实办好××宾馆的通知》,其中明确要求,凡由县财政拨付经费召开的会议,就餐、住宿一律安排在该宾馆;凡以县“两办”名义召开的会议和部门召开的全县性会议,就餐、住宿原则上也定在该宾馆;全县财政拨款的单位,除会议外,每年按招待费总额的40%,确定在该宾馆的消费基数。文件还明确开列消费任务分配表,标明该县109个单位应在该宾馆消费的金额,并且规定,由县府办、财政、审计、监察部门组成审计组,督促落实这些要求。200年4月,某市也曾以政府办名义下发红头文件,给市直机关和各乡镇下达喝酒任务,计划全市各部门全年喝“小××仙”系列酒价值总目标为200万元。并规定,对如数完成任务的,将按照10%的比例予以奖励;对完不成的,则给予通报批评。另外一个市的两个开发区,为了表示以最优惠政策扶持某矿泉水厂,则先后下发《关于将“××”矿泉水作为指定饮用水的通知》等三个文件。东北某市曾下发“红头文件”要, 求各有关单位更新公务用车时,一律只能购买当地产的“××赛豹”。某省有关部门曾发文规定,从2006年5月1日起,购买省产汽车,将享受多项优惠政策。某地级市燃气办曾发文规定,全市所有煤气用户,只能购买由他们指定的某个品牌的燃气灶,否则,将不予供应煤气。某省的几个县,为了解决当时投资困难的问题,曾以县政府名义发出“紧急通知”,决定全县党政机关和事业单位干部职工的当月工资改作 “捐款”,并要求各单位领导必须督促职工写好“自愿捐资保证书”;个人不写的,由所在单位领导代写。某个贫困县,则曾为一场商业演出下发“红头文件”摊派演出门票。凡此种种,可谓充分发挥着权力的效力。
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1.3 超越权限。一些单位和有关领导,除了充分行使自己的权力之外,还千方百计扩大自己的权力范围,超越自己的权限。某单位为了扩建一所村办小学,向所属县林业局申请采伐公路两旁树木。该单位按林业局所批砍伐之后,却被该县公路局发现,并以滥伐林木为由对其作出处罚。最后经人民法院审理认为,根据我国《森林法》和《公路管理条例》的规定,公路局才是有权审批公路林木采伐的惟一主管机关。某市农业局为了加强对所属农村集体经济的管理,曾下文要求所属各农村经营管理站,加强对农村集体经济组织的财务审计工作。文中规定:“各级农村经营管理站,可根据审计工作需要,冻结审计对象的银行账户”。此举一出,属地许多单位便纷纷向市政府**。经市法制办调查,根据我国《审计法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》的有关规定,各级农村经营管理站,无权对审计对象采取冻结银行账户的措施。某地曾出台 《关于禁止赌博及非正常活动的通告》,其中规定,对教唆、包庇、支持他人从事赌博及“非正常活动”者,分别处以50元至200元“认识费”。该通告对所说“非正常活动”的界定是:放歪录像的、公开剖析镇上村上不对的、借群众讨论之名开小会的、评论镇村干部及政策的、大忙季节聚众娱乐的等等。这种界定,显然属于无视国家有关法规的随心所欲行为。“认识费”这种概念,也纯属擅自杜撰。某市为了加强城市广场的管理,在其制定的《广场管理办法》中规定,特设一个专门的“管理部门”,并将市政、园林、城建、环卫、工商、公安等部门的行政处罚权,全部交由这个“管理部门”行使。对此有关专家认为,地方政府随意设立的管理部门,如果作为企事业单位,便无权执法;如果作为行政机关,又不符合机构改革原则。同时,将多个部门的行政处罚权授予某一个部门,按规定必须报经国务院批准,地方政府无权作出这样的决定。此外还有:一些地方擅自出台规定减免税收;违法发文设立收费项目;明文规定限制外地产品进入等等,都属于明显的违法违规行为。
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; m! s4 F$ a; [* R8 Z& {# w# O- Q总之,某些人似乎想利用“红头文件”包打天下,动不动就发一个。不便以政府名义发,就改为以政府办公室名义发;嫌一个部门发力度不够,就联合几个部门一起发;本部门直接发不方便,就巧立名目变着花样发……不管什么名目,实质其实都是一个:滥用公共权力分割市场,谋求自身利益。公文成为少数特权部门谋求自身利益的护身符,显然属于封建统治思想在市场经济条件下产生的畸形儿。
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* |/ d3 d5 @- m2 公文的依法写作与制发
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在依法治国的今天,公文的写作和制发,必须坚决杜绝重权轻法以及唯上唯我的封建陋习,将法律法规摆到首要的和重要的位置,真正树立起依法行政的观念。为此,我们需要重点做好以下工作:

# _! g( O4 X4 U( z2.1 建立公文备案审查制度。在公文的写作与制发过程中,一方面,我们需要努力提高各级政府及其职能部门工作人员的法律法规意识;另一方面,我们更要依靠相关法律法规、依靠强有力的制度机制来保障公文的合法有效性。因此,我们需要建立规章性、政策性公文出台前的征求意见、政策听证以及社会监督等相关配套制度,必须规范政府及其各部门发文的程序,严格文件签批程序,建立健全专家咨询制度以及责任追究制度。没有经过必要程序的政府公文,就不能允许其出台;擅自出台的,也应当视作无效,并追究相关人员的相应责任。我们还需要给“红头文件”画出“红线”,明确规定不能通过文件办理的事项。这样,才能最大限度防止公文的擅自出台,特别是可以有效防止部门利益法律化和文件化等现象的产生,从根本上杜绝由此而产生的行政腐败现象和各种不正之风,并有效避免文件与文件、文件与法律碰撞、打架和行政长官上法庭、当被告的尴尬,从而切实维护公文的权威性和严肃性。

% O9 w$ f8 ]" m. T6 Y$ `9 r杜绝公文违法,就必须加强对公文的监督管理。首先是人大和行政机关的监督。根据我国宪法和组织法的相关规定,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令;县以上地方各级人大常委会,有权撤销同级人民政府不适当的决定和命令;国务院有权改变或撤销各部委以及各级人民政府不适当的命令、指示、决定、规章;县以上地方各级人民政府,有权改变或撤销所属各部门不适当的命令。其次是备案审查。我国今天逐步建立了一套比较完备的规章备案监督体制,比如国务院各部门和地方人民政府制定的规章,都必须向国务院备案。为了切实促进依法行政和司法公正,我国《人民代表大会常务委员会监督法》规定,县级以上地方各级人大常委会,有权审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当决定、命令。

. v. v; T- S+ `! X2 W按照2004年国务院颁布的 《全面推进依法行政实施纲要》的要求,目前我国省级人民政府,都已经建立了规范性文件备案审查制度,绝大多数省级政府,还制定了相关政府规章,专门处理“红头文件”“走形”、“打架”等问题,实现了“有件必备、有备必审、有错必纠”的公文监督审查机制。大多数地方,已经形成省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的体制框架。2.2对公文进行评估与责任追究。我们还应当建立公文评估机制。对于需要正式以政府和组织机构签发的公文,尤其是关系到人民群众切身利益的公文,在印制下发之前,应当由有关评估机构审读,评估其是否有违法、是否有损人民群众利益、是否有违党和国家方针政策、是否有违国际法或WTO规则等问题,并预测执行这一文件的利弊。发现问题,及时修订改正。这个评估机构,既可设在人大常委会中,也可设在政府的政研室等相关部门中。有了这个机构,对公文就有了一个法规性组织约束,也就有了一道防止问题文件出笼的“防火墙”。对于特别重要的“红头文件”,公布之前还可将其报送上一级法制部门审查。我们还需要建立责任追究机制。无论是党内,还是政府及其职能部门,只要出台有问题的公文,就必须追究相关责任。对于公文写作的主持人和实际撰写者,需要制定一个明确而且具有可操作性的惩戒性法规。依据其给党、国家、社会、单位和群众造成经济利益、社会效益损失的大小情况,给予不同程度的行政处罚、经济处罚直至法律制裁。制定这种责任追究机制,就是要明确,凡是参与某个文件决策和写作的相关人员,都必须承担起相应的责任。
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