创新城乡基层治理体系

  浙江温州市从2011年开始全面启动了城乡统筹综合改革，这项改革的核心是基层治理体系的创新，重新建构“国家建设以镇街为基础、社会治理以社区为单元、集体产权以合作社为单位”的基层治理体系，从政治、社会、经济三大领域同步推进城乡综合改革。

    以镇街为基础加强国家政权建设   

    乡镇和街道是我国城乡最基层的国家政权组织或行政体系末梢。俗话说，“基础不牢、地动山摇”，在新的历史时期仍然要加强以镇、街为基础的国家政权建设。温州市在城乡统筹综合改革中，着眼于全域温州和城乡一体化发展，着力破除城乡二元结构，适度调整乡镇、街道行政区划，在全市形成“1650”（即1个主中心、6个副中心、50个区域性中心镇）大都市框架，让城乡资源要素最终能够无障碍地自由流动。

    同时，以扩权强镇为重点深化乡镇管理体制改革。按照事权、责权一致，人权、财权配套的原则，以“权力下放、超收分成、规费全留、干部高配”为主要内容，推进扩权强镇改革。对中心镇和功能区，扩大经济社会管理权限，实施许可和执法重心下移，强化便民服务功能，加大财政、用地、项目支持力度，理顺县和镇（功能区、街道）管理体制，提升中心镇及功能区发展和管理水平。

    以社区为单元创新社会治理   

    通过对现有村委会的“转、并、联”，构建新社区，将新的社区建构为城乡社会治理的基本单元，在新社区层面上实现政府和社会的多元合作治理。

    在温州市，新社区一般建在几个村庄的中心地区或者施坚雅（G.WilliamSkinner）所言的基层市场范畴之内。在大力进行农房改造的同时，当地政府积极引导、鼓励居民向社区聚集，加强聚集区的水电气路、文教卫体、购娱玩乐等配套设施建设。在新社区实现行政服务、商务服务、社会服务的对接和整合，从而构建以社区为平台的新型基层公共服务体系。

    在改革初期，实行“村、社”双轨制，村委会可以与新社区管理委员会并存，共同承担基层社会治理功能。通过推行社区化党建为契机，不断健全以社区党组织为核心的领导结构，建立社区党组织、社区管委会、议事监督委员会为主体的社区内部治理结构和权力民主制衡运作机制。一旦新社区各项功能完备、通过公共服务增强了居民对新社区的认同感和归属感以后，将“村社”双轨管理逐步过渡到社区单轨治理，最终将社区建设成为基层社会治理的基本单元。

    以合作社为单位配置集体产权   

    通过“三分三改”，强化集体经济合作社职能，将合作社建成集体产权配置的基本单位。

    所谓“三分”，是指“政经分开”、“资地分开”、“户产分开”。“政经分开”就是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开，保障村级组织坚强有力正常运转和社员正当合法权益；“资地分开”就是把非土地资产与土地资产分开，为分类处置创造条件，使各类资产能够正常自由流动，实现优化配置；“户产分开”就是把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。所谓“三改”，是指“股改”、“地改”、“户改”。“股改”就是对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，按现代企业制度运行，而土地资产则建立土地合作社，保持集体所有性质不变；“地改”就是农用地在“三不变”（权属不变、用途不变、量质不变）的前提下进行流转，宅基地的用益物权用来帮助农民进镇入城，农村集体建设用地进入市场；“户改”就是以“两实”（实有人口、实有住所）按居住地登记户口的户籍管理制度改革。通过“三分三改”的联动推进，加快城乡一体化发展进程，从而使农民转变为市民、农村转变为社区、传统农业转变为现代农业。因此，“三分三改”是温州市基层治理体系创新的基础和前提，没有“三分三改”无法实现“村社”（即村委会和村集体经济合作社）分离，将村集体产权回归给村集体经济组织，实现经济资源的优化配置和自由流动；没有“三分三改”也无法最终构建以社区为单元的社会治理体制。

    通过“三分三改”，温州市在原村级成立“土地合作社”和“资产股份合作社”，共同构成村集体经济组织。原以村委会开设的账户、账套，更改到村经济合作社。有关农村集体的资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、集体土地征收、财务管理与分配等事务，由村经济合作社经营管理。

    村级土地合作社可依托中心镇跨村组建土地合作总社，引导整村、整组农用地流转。在农户集聚进入中心镇、新社区或农村集体资产产权改革后，农户所拥有的土地承包经营权和建设用地的权益不变，村土地合作社作为村集体土地所有者的代表，负责对原辖区范围内农村土地的经营管理。与此同时，对农村非土地集体资产产权进行改制。在行政区划调整后的综合改革试点镇、农房改造集聚建设比较紧迫和其他有条件的地方，对村集体经济组织的非土地资产率先进行股份化改造，资产量化到户到人，建立股份经济合作社，股权可以继承、转让和赠与。在村经济合作社内部建立健全现代企业治理结构和社员民主参与机制，在实现村集体资源优化配置、自由流动的同时切实保障社员的合法权益。

    温州市城乡统筹综合改革内容广泛，但其核心不啻为我国基层治理体系的重构。综观这项改革，它具有顶层设计、全域一体、协同驱动、增量改革的特点。第一，温州市委、市政府对整个城乡统筹改革进行顶层设计，并邀请专家学者进行科学论证；第二，这项改革着力打破城乡二元结构和固有的行政区划限制，在温州市全域实现一体化规划和统筹发展；第三，这项改革分别从政治、社会、经济乃至文化等领域协同推进；第四，整个改革始终本着维护农民和居民的既有合法权益的同时，做增量文章。

    虽然这次温州改革才刚刚起步，在具体的改革中不可避免地遭遇各种各样的实际困难，但它的总体改革思路和发展方向无疑是符合科学发展观和城乡统筹发展的，对于我国基层治理体系创新具有重要的示范价值，我们期待着温州经验再一次引领中国城乡统筹改革潮流。
作者：吴理财 来源：学习时报