加强依法行政的实践与启示

   国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》颁布实施以来，黄山市及三区四县政府认真贯彻落实，坚持把依法行政放在政府自身建设的突出位置来抓，各级行政机关及其工作人员法治意识不断增强，政府依法行政水平持续提升，法治政府建设取得积极进展。
                  依法行政的路径和措施
    完善重大决策机制。黄山市政府通过完善《政府工作规则》，突出抓好健全行政决策程序的关键环节，制定了《黄山市政府重大行政决策程序规定》，建立和完善了重大行政决策风险评估、专家咨询论证、合法性审查、听证、公众参与、集体决策、后评估以及监督检查制度，把重大行政决策纳入制度化、规范化的轨道。在完善重大决策机制过程中，黄山市政府始终做到“四个坚持”：一是坚持凡与人民群众切身利益密切相关的重大决策，除依法应当保密的外，都进行社会公示和听证；二是坚持对涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，都事先组织专家进行可行性论证；三是坚持重大决策公布实施前，都经过法制机构的合法性审查；四是所有重大决策，都在深入调查研究、广泛听取意见、充分比较论证的基础上，由集体讨论决定。例如2009年，在对黄山市古民居保护利用工程（以下称“百村千幢”工程）的决策中，市委、市政府多次召开会议座谈讨论征求意见，反复查阅相关的法律、法规、规章和政策以及外地古民居保护方面的做法、经验和成功案例，并制定了《黄山市古村落保护利用暂行办法》等七个配套文件，成为全国第一个制定系统规范性文件对古民居进行保护的城市。由于坚持科学决策、民主决策、依法决策，该决策也成为“围绕发展推进依法行政”的典型在全省推广。
    重视以民生为重点的制度建设。黄山市及各区县政府在加强经济领域规范性文件制定的同时，更加重视社会管理尤其是公共服务和改善民生方面的规范性文件制定工作。近5年来，市委、市政府尤其加强了有黄山特色的以“七保”即保供粮、保御寒、保安居、保就医、保市场、保安全、保稳定为重点的民生制度建设，积极完善相关促进就业、权益保护和社会保障方面的制度，大力推进教育、科技、文化、体育等方面的制度建设，以制度建设保障顺利实施了42项民生工程建设。黄山市还在全省率先建立行政规范性文件异议审查制度和行政规范性文件合法性审查统一编号制度，先后被确定为全国规范性文件备案审查示范点和省政府推进依法行政工作示范点。
    创新政府管理方式。黄山市及各区县政府努力把职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，积极推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介机构分开，综合运用行政规划、行政指导、行政合同等多种手段管理经济社会事务，不断建立健全行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。市县政府积极深化行政审批制度改革，推进行政审批权相对集中，加大清理和削减行政审批项目力度，提高审批效率。经过三次清理，市政府取消和调整了一批行政审批项目，公布了保留的市本级行政许可项目215项和非行政许可审批项目78项，保留的项目比原来调减43%。一些区县进一步拓宽行政审批监管的范围，对非行政许可的行政审批项目进行了梳理，对审批程序进行了规范，进一步优化了发展环境。市政府制定了《黄山市政府信息依申请公开办法》等11项政府信息公开工作制度，努力将政务公开、信息公开融入到行政权力运行的各个环节，实现“阳光运行”。市县政府各级执法机关全面梳理了行政职能、列出了“执法清单”，将各行政执法机关的行政执法工作自觉置于社会和群众的监督之下并向社会公布，接受社会监督。市及区县政府相继建立综合行政服务中心，实行“一个窗口对外、一站式服务、一条龙服务、一个窗口收费”，简化办事程序，方便人民群众。
    严格规范行政执法行为。市县政府各级执法机关严格行政执法人员准入制度，坚持持证上岗、亮证执法。不断理顺执法体制，完善执法机制，减少执法层次，下移执法重心，特别是城市管理领域相对集中行政处罚权工作在全省率先实现区县全面覆盖，并积极探索和推动城管执法向乡镇延伸，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法扰民的问题。市政府高度重视规范执法程序和执法标准工作，发布了《黄山市规范行政处罚自由裁量权工作意见》，要求执法主体不断规范行政执法程序、细化执法标准、建立行政处罚自由裁量权制约机制，减少了处罚随意性，并严格执行“罚缴分离”和“收支两条线”的规定，在执法案卷规范上，加强对行政处罚、行政许可、行政征收、行政审批、行政强制等行政执法案卷的监督管理，相继制定了《行政处罚案卷评查办法》等4个文件，行政执法案卷评查活动进一步制度化。在行政处罚实施上，深入推行行政执法责任制，将事前监督、事中监督、事后监督有机地结合起来，减少行政损害，降低社会成本。
    探索化解社会矛盾机制。在市县两级分别建立了由市县人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，完善行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，充分发挥行政机关在化解行政争议和解决民事纠纷中的作用，对涉及人数较多、反应较大、可能影响社会稳定的纠纷，主动进行调解、和解，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序之中。努力提高行政复议应诉能力和水平，开展了扩大行政复议委员会试点工作，畅通行政复议申请渠道，创新行政复议案件审查方式，提高行政复议办案质量。
                  基本成效和几点启示
    经过努力，黄山市的依法行政工作取得良好成效，全市行政处罚实施工作连续3年在全省开展的专项检查中名列前茅，行政复议工作得到了国务院法制办行政复议工作专项检查组的充分肯定，黄山市法制办被评为“全国行政复议工作先进单位”，有制度建设作保障的民生工程建设在全省考核中名列第一。与此同时，最近几年也成为黄山市综合实力提升最快、改革开放成效最为明显、城乡面貌变化最大、社会最为和谐稳定、人民群众所得实惠最多的时期。如“百村千幢”工程实施两年多来，古村落基础设施和环境得到全面改善，促进了乡风文明、村容整洁，带动了农村经济和旅游产业的发展，受到了社会各界的交口称赞和广大群众的衷心拥护，也使广大群众真正得到了实惠。这些成效既是黄山市围绕建设现代国际旅游城市这一目标，深入贯彻落实科学发展观的结果，也是黄山市依法行政与经济社会发展相互促进、共同提升的结果。黄山市加强政府依法行政工作的成效带来以下几点启示：一是牢固树立依法治国理念是加强市县政府依法行政的前提。二是促进改善民生是加强市县政府依法行政的核心。三是开展示范创建是当前加强市县政府依法行政的抓手。四是健全监督机制是加强市县政府依法行政的保障。作者：李忠 来源：学习时报