谨防中西部农村公共服务的负效益

   要促进我国经济社会的和谐发展，就必须解决我国公共服务严重失衡特别是农村远低于城市、中西部山区农村远低于其他农村的问题。这不仅要加大对中西部山区农村基础设施和公共服务的财政投入，解决总量不足的问题；而且要完善农村公共服务（含基础设施建设，下同）的体制机制，解决农村公共服务效率低下的问题。现有的关于农村公共服务效率的研究都认为，对农村公共服务的财政投入即使不能满足农民的需求，不能增进农民的福利水平，也不会降低农民的总体福利水平。但中西部山区农村的经验表明，有少数项目不仅没有增进农民的福利水平，而且降低了农民的整体福利水平，即具有负效益。农村公共服务的负效应不同于供求结构失衡导致的农村公共服务低效。
    中西部农村公共服务的负效益的主要表现   
    修建高等级公路、铁路破坏了环境，降低了农民的生活质量。修建高等级公路、铁路对环境的直接破坏主要表现在修建大型隧道改变了地下水（含山泉）的流向、降低了地下水的水位，导致农业灌溉和人畜饮用困难。修建高等级公路、铁路对环境的间接破坏主要表现为高等级公路、铁路修通后，山上的树木被砍伐、石头被开采，导致原始森林被破坏。由于水源破坏降低了农业收入，道路修通便利了运输，城市建设提高了对名贵大树的需求，基础设施建设增加了对石料的需求，因此，农民便开始上山寻找名贵大树，通过卖树增加收入，致使山上百年以上的名贵大树大多被砍伐，生态林遭到破坏；地方政府也积极招商引资，而见效最快的就是引进采石场，设立采石场也导致了森林和土地被毁。对于大多数长期生活在村庄中的农民来说，高等级公路、铁路的修建所带来的方便远远低于其造成的损失。
    小学和幼儿园的标准化增加了山区农村小孩的上学困难。山区农村小孩上学困难的增加不是义务教育阶段学校收费的增加造成的，而是学校大规模的合并造成的。近几年，国家加大了对中西部农村义务教育的投入，农村学校的基础设施得到了改善，教师工资和办公经费得到了保障，学生也不再负担义务教育期间的杂费、书本费和住宿费，因交不起学校的费用而不能享受义务教育的现象基本上被消除。但是，部分山区县为了提高农村学校的办学标准，进行了大规模的学校合并，小学、幼儿园数量在近几年减少2/3以上；剩下的几乎全部设在集镇。由于小学和幼儿园没有住宿条件，没有专门的接送车，大多数农村的小孩只能步行上学，最远的要步行10多里的山路，每天花在路上的时间达到 3个多小时。条件好的家庭为了方便孩子上学，只得在集镇买房或租房，并派专人照顾小孩的生活起居，每年至少要增加几千元的开支；有相当数量的小孩因无人接送而不能进幼儿园，只能上一年的学前班。而且，由于离校远的学生学前教育不如集镇上的学生，加上上学路上花了太多的时间，其学习成绩往往不如集镇上的学生，容易受到歧视，因此，他们对学习往往缺乏兴趣，他们中的多数往往初中一毕业就外出打工。如果比较减免义务教育的杂费、书本费和住宿费与合并山区学校的效益，就可看出近几年的教育服务对山区农村小孩来说基本是负效益。
    农村合作医疗的规范化导致了新的就医困难。部分山区县在推行农村合作医疗时对乡村个体医生及医疗点进行了规范，只有证照齐全、有相对独立的药房和治疗室的医生才能在自己的诊所行医，其他一律取缔。其结果是，山村的医疗点数量减少了 2/3以上，大多数村只有一个医疗点。半数以上村民到这个唯一的医疗点就医需要步行很多山路，非常不方便，且没有了选择权。
    农民住房的集中特别是楼房化导致整体福利水平的下降。集中居住特别是住楼房的农民尽管住房条件有明显改善，但总体福利水平不仅没有提高，而且有所下降。其主要表现为：第一，生活成本明显增加。分散居住时，可以烧沼气、树枝，可以在房前屋后种蔬菜，还可以喂养家禽家畜；住楼房后，只能烧煤和液化气，不能喂养家禽家畜，也不方便种蔬菜。第二，农业生产成本有所上升。以前分散居住，所承包的农田就在住房附近，耕作、管理、收获都较方便，也便于将人畜粪便运到农田里做肥料；现在集中居住，离承包农田太远，农业生产不方便，也没有了农家肥。第三，环境卫生恶化。以前分散居住，人畜粪便和多数垃圾都可变为农家肥料，废水也可直接用于农田灌溉，基本上不存在环境污染问题；现在集中居住，粪便和废水都流到了下水道，垃圾的回收利用率大幅度降低，由于排污和净化设施不配套，缺少专门的清洁人员或物业管理人员，因此环境污染很严重，经常是废水四溢、垃圾遍地。
      防止中西部农村公共服务负效益的对策   
    农村公共服务投入的负效益，是无意造成的后果。但经济和社会的理性思考可以注意那些并非有意造成的、但由于体制性安排而引起的后果。要提高中西部农村公共服务的效率，防止公共服务的负效益，必须建立相应的体制、机制。
    建立以方便服务对象为导向的公共服务规划制度。农村公共服务的目的是让农民受益，农村公共服务的项目、场点应该让受益农民选择，农村公共服务的质量应该让受益农民评价，并让农民民主参与农村公共服务的管理。在规划学校、医疗室等服务网点时应让受益农民参与，以方便农民就近享受教育、医疗等公共服务为取向，而不应只考虑了节省管理成本；在规划农民居住点时，要既考虑节约耕地和提高公共设施的效率，又考虑农民的生活、生产成本。
    建立环境保护优先的公共基础设施建设规划制度。中西部山区生态非常脆弱、地形十分复杂，是我国大江大河的发源地和水土流失综合防治重点区域，也是我国珍稀物种和种子资源的自然保护区。在中西部山区进行公路、铁路、水渠等基础设施建设时应优先考虑环境保护，要将环境当成一个有机系统，充分研究基础设施建设对环境的可能影响并制定好预防环境破坏的方案。凡是因公路、铁路、水渠等公共基础设施建设导致农民生活的环境遭到破坏的，不论是间接的还是直接的，都应该给予充分补偿，以确保这些农民在公共基础设施建设中整体福利水平有明显提高。
    建立按地区类型制定农村公共服务标准的制度。平原、山区的公共服务标准应有区别。山区农民居住分散、农村交通不便、农业收入较低，农村公共服务的基础设施极度落后，国家对山区农村的财政投入应高于平原，但公共服务的规模效益应低于平原。如小学、幼儿园、医疗点应适当分散，从事农业生产的农户也不宜大规模地集中居住。
    建立系统配套和适度超前的公共服务体制。公共服务是个系统工程，不仅某些类型公共服务需要相互配套，如交通与水利、住房改造与环境整治、社会保障与计划生育、治安与人口管理；而且某类公共服务内部也需要配套，如农村教育就涉及幼儿教育、义务教育、职业教育与普通高中教育的衔接问题，其中农村义务教育又涉及学校的布点、教师的待遇、学生的生活等。只有充分认识到公共服务的系统性，才能防止公共服务的负效益和低效率。中西部山区农村因地形复杂、经济落后、文化差异性较大、公共服务极端落后，在进行公共服务体系建设时更应注意其系统性，防止其负效益。如在引导农民集中居住时，应给他们提供增加收入的渠道以满足生活成本上升的需要，还应为他们提供配套的环境卫生服务；在扩大幼儿园和小学的规模时，可建立免费的校车接送制度解决幼儿园和小学低年级学生往返困难问题，还可建立寄宿制度让小学高年级学生和初中生住校就读；在进行水利建设时，应处理好大水利与小水利的关系，防止小水利建设破坏大水利系统。作者：王习明 来源：学习时报