“意见”的使用对“报告”与“请示”适用内容的影响

　“意见”（适用于对重要问题提出见解和处理办法）自２００１年１月１日起正式作为国家行政机关公文，至今已有一年多了。据笔者对一些行政机关公文运作的考察和了解，感到在此期间，由于“意见”的使用，连带地对“报告”与“请示”的适用内容产生了相应的影响，而依据国务院《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》），对这些情况进行归纳分析，以保证公文使用的规范性，则是很有必要的。故提出以下几点看法，就正于公文写作界同仁。

+ S. a6 u8 R$ w0 S* t6 U4 X　　一、“建议性报告”不应再使用

0 C- F+ ~1 D0 p# f8 p+ R! Q4 d　　《办法》对“报告”适用内容的规定是“向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”。很明显，“报告”自２００１年１月１日起，不再具有“提出意见或者建议”的功用，这与“意见”的使用是相一致的。但有些机关单位，并没有注意到这一十分明确的变动和要求，在提出建议时，仍然以“报告”行文，如××县教育局给该县政府的《关于建议进行全县乡镇中小学校舍状况普查的报告》，其发文时间为２００１年６月１５日。按照《办法》的规定，上述事由是属于“对重要问题提出见解和处理办法”，应以“意见”行文。
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! A8 N7 t1 `5 l　　二、“呈转性报告”应换以“意见”行文

, Q! K* z7 w9 x5 z6 }　　“呈转性报告”即呈请上级机关予以批转各地、各部门执行的报告。就其使用范围讲，这类报告的主送机关往往是高级别的政府机关，如国务院、各省级人民政府等。这是一类使用频次较高的“报告”，如近年来《国务院公报》中所载各部门上报国务院的“报告”，大多数属于此类。我们知道：“报告”是陈述性上行文，它不应体现请求性。从１９９４年起，国务院办公厅发布、施行的《国家行政机关公文处理办法》就明确规定：“报告”中不得夹带请示事项。２００１年１月１日起施行的《办法》，在第三章第二十一条中再次强调了这一要求。而“呈转性报告”在结尾处却无一例外地提出：“以上报告，如无不妥，请批转各地、各部门执行”。我们可以仔细地体会一下，上述情况，分明是在“请求批准”，其所含的请求性是十分明显的。尽管在过去这已形成一种公文运作惯例，但用《办法》去要求，是不尽规范的。尤其是“意见”已正式列入国家行政机关公文，而至今这种情况仍在继续，笔者认为这种情况就值得商榷了。因为这类报告皆属建议性内容（包含见解和处理办法 ），完全属于“意见”的适用范围，它应该被“意见”取代，或换言之，凡过去的“呈转性报告”，现应以“意见”行文为宜。

　　三、要求“批转”的“请示”应换以“意见”行文

5 y# T) u! Z3 q; p% @; Z6 N/ p7 {( R　　与上述情况相关联，还有要求批转的“请示”的使用。依据《办法》，“请示”含有“请求指示”和“请求批准”两方面适用内容：因不知如何处理而请求上级机关指示；因无力或无权处理而请求上级机关批准。后者又可包含两种情况：一种是在自己部门范围内可处理的，另一种则为虽属自己的业务职能范畴但超出了自己部门的范围，无法行文处理的。这第二种情况，发文机关往往在“请示”中要求上级机关“批转各地、各部门执行”。而这样运用“请示”，又产生了问题：“请示”和“批复”是行政机关公文中互相对应的文种，用“通知”答复“请示”，就打破了这种对应；而在“请示”中要求“批转各地、各部门执行”，实际上是在代“各地、各部门”请求。《应用写作》１９９９年第２、３期合刊李孝华同志《党政军机关公文写作中存在的主要问题及其改进意见》一文就谈到了这一问题。李文所论无疑是有道理的，但这种情况，该文认为应以“报告”行文，由是又出现了带有请求性的“报告”，也不尽规范，这一点上文已谈到。笔者与一些机关文秘工作人员研讨时了解到，上述情况，在以往无论怎样行文（或用《报告》，或用“请示”）都与“办法”中的规定多少有些抵牾，实属两难，但“意见”作为一种上行文种使用，正可解决这一矛盾，因为凡请求批转的“请示”，其文中所列，也都是建议性内容（包含见解和处理办法），而这，正是“意见”所适用的。笔者认为，这种看法是很精当的，也十分切合国务院办公厅《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函〔２００１〕１号）中有关“意见”使用的规定：“意见”，“作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。……上级机关应当对下级机关报送的‘意见’作出处理或给予答复。”
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　　从行文单位之间的关系看，在１３种国家行政机关公文中，“意见”是唯一一种可以全方位（即上行、下行、平行）使用的文种。而这种独有的特点，就决定了其必然对一些相关文种的使用产生应加以深入研究的影响。笔者上文所谈及的，仅是几点不成熟的看法。还有一些情况，如“意见”作为平行文使用时，与“函”在适用内容上如何加以更明确的区别（因为向不相隶属机关就重要问题提出见解和处理办法也属于“商洽工作”）等，都是我们公文学界应予以重视和研究的，期盼有识者的深入论证。
作者：张冠英     来源：应用写作