削弱村民自治的两种权力

   有人说“乌坎事件”是一件坏事情，它引起了国内外的严重关注，损害了我国基层政府的形象；有人说“乌坎事件”是件好事情，它终于让人们看到了村民的力量和村民能够自治的素质与能力。笔者认为，“乌坎事件”是一起值得记取的事情，它本质地反映我们在制度设计和制度执行之间的困境，反映了权力和权利之间的不平等。反省“乌坎事件”的最好办法是要从中汲取教训，尤其要警惕权力的“两张面孔”削弱基层群众自治制度，一是基层政权不当干预的权力，二是高于基层政权不当决策的权力，前者直接损害村民自治，后者间接削弱村民自治。从某种意义上说，后者是不易被人们觉察的，而危害性却更大。
    基层政权的权力行使不当直接损害村民自治   
    从 1987年全国人大常委会批准在农村试行《村委会组织法》，到1997年正式实施，我国的村民自治走过了25年的历程，创制了自我约束的“村规民约”，采取了竞争性的“海选”方式民主选举村官，率先倡导村务公开，真正经历了“自己当家、自己作主、自己决定”的民主实践。
    与此同时，权力的影子也一直伴随着村民自治的成长，这就是基层政权的权力。我国没有民主的传统，在推进基层民主的过程中，需要基层政权进行积极的政治宣传动员、组织实施和权利保障，因此，基层政权是推进村民自治的一只有力的手，而不是一只无形的手。在我国近30年的村民自治民主实践中，基层政权的积极作用是不能也不应该被抹煞的。应该澄清一种错误的观念，这种观点认为，村民自治是基层政权以外的社会自治，是村民自己管理自己的事务。这种观点强调基层政权和村民自治组织的分权，反对基层政权介入村民事务。这种观点忽视了村民自治组织与村民之间如何协调权力关系以防止冲突，最核心的是不要基层政权管理的自治在中国根本行不通。即使在国外，政府也扮演着自觉而积极的角色。1919年，美国教育家杜威应邀到中国讲学，他对自治的诠释是比较全面和正确的，他说很多人都把“自治”的意义误会了。只顾自己的“自”，忘却了还有管理自己的“治”。自治“不是绝对地不允许外界插入干涉，乃自己练习管理自己的意思”。
    但是也应该看到，基层政权一直受到传统权力观念的影响，当村民在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督发生困难和问题，需要村级自治组织以外的法律、制度和相关组织予以救济与裁决时，往往扮演着一只“沉重的手”。过多地用行政的手段对村民自治进行干预，比如习惯于安排听话的、自己满意的人作为候选人，对群众自己选举出来的村官动辄诫勉谈话，甚至随意、粗暴地停职、撤职；往往不严格监督村委会按照《村组法》制度规定，对村民反映的村支部、村委会负责人独揽权力的行为、严重腐败的问题不予以严肃的查处和纠正；甚至发生过在绝大多数村民通过合法渠道要求罢免村主任事件时，仍旧对村民的意愿和诉求置之不理，不断激化村民和村镇之间的矛盾，使小事变大，大事恶化，使村民能走进基层政权能解决的问题，走到了街上，走向了极端。
    基层政权长期来没有调整好村级的权力结构也对村民自治造成直接的损害。村级的权力结构由村民代表会议、村级党支部和村委会组成。村党支部是基层政治组织，从政治关系看，村级党支部与村级自治组织是一种政治领导关系，主要是把握政治方向，监督村委会按照《村委会组织法》支持村民当家作主。但现在的普遍情况是村级党支部与村委会不仅是一种政治领导关系，还是行政领导关系。问题的严重性在于由上级指定的村支部书记，或者说不经常实行直接选举的村支部直接领导着定期选举出来的村委会。政治结构和权力结构混淆，由此产生“两委会”即村支委和村委会关系的紧张，其结果是村民代表会议对村级事务决策权的旁落，村民自治的功能受到很大程度的冲击和消解。
    分析基层政权对村民自治行使不当权力的原因，不难看出，这与基层政权承担着过多的政治、经济、社会职能有密切的关系。首先，它们要维护基层社会秩序，保持政治稳定，这样不可避免地把村级组织变成能够按自己意志运行的抓手，在某些方面施以援手，予以激励，激发出为基层政权工作的动力；在某些方面又加以规诫，抑制村级组织，采取最直接、最有效的办法就是寻找自己适宜的村级代理人，这种上级的意志必然与村民的民意发生激烈的矛盾和冲突。其次，乡镇政权要承担经济发展的责任，解决民生所需的公共财政资金，以追求经济增长，特别是财政收入为最高任务。近年来，不少地方都在推进强镇扩权计划。强镇扩权是基于激励基层政权发展动力，破解镇级政府庞大的债务危机的一项举措，在东部沿海带动下向西部地区不断推动并呈强势的覆盖效应。这一举措使得一些镇获得了县级管理权限，包括财政、土地、户籍、环保、安监、城建、社会保障等十方面的权力。按照有关的政策规定，镇享有了独立财政权，在区域范围内的土地出让净收益全部返还镇并由其支配。据一些官员的“经验介绍”，“一个镇长的权力相当于市长！”这种措施对激励乡镇政权的确十分有效，但是势必大大增加了乡镇政府中有关人员对村级土地资源加以垄断，或者与村级组织有关人员合谋的几率，增加了违规违法侵占、变卖或出让耕地中饱私囊事件的发生，势必影响到农村的环境安全，增加了农民和乡村级组织的对立和矛盾冲突。同时，也使得重大的村务活动由村民代表会议决定这一村民自治的制度安排名不副实甚至名存实亡。
    高于基层政权的权力间接影响基层群众自治   
    高于基层政权的权力虽然并没有直接干预村民自治，却能对村民自治产生很大的影响。政治学理论认为，权力有其绝对性，层级越高的权力，指向性越广泛，针对性却越弱，越缺乏弹性。学界有一种观点认为，村民自治的主要威胁来自它的上一级乡镇政权，如果对现有的乡镇一级体制进行改革，村民自治的民主便易于巩固。这种观点无疑有其合理的一面，但是笔者认为，在当下的中国政治体制中，解决乡镇问题不一定能够巩固村民自治的制度。目前削弱村民自治制度的一种权力来自高于乡镇一级的组织，它们有的时候来自县市级，有的时候来自地市级，甚至更高。层级越高权力越大，不要说村级自治组织，任何一个比其低一层级的政权组织根本无法抵挡权力直接冲击的力量。
    第一，高于基层政权的权力在决策中不尊重村民自治的主体成为削弱这一制度的重要根源。首先，主要表现为县级以上政权对村级土地的征收和征用。这些年来，各级政府不仅面临着提高医疗保险、社会保障等民生所需资金缺口的压力，也面临着公租房、廉租房等对弱势群众实行救济资金不足的压力。于是，大量征用农村土地成为一个成本低、效能高的选项。总的来说，县级以上政府对农业土地的征收征用的动机无可非议，问题是在这些民生工程运行过程中，基本上无视村民自治制度的存在，在决策过程中，根本没有考虑到动用农民的土地要尊重农民，要征得自治主体农民的同意；在执行中要求下级政府将其作为市政规划或者实事工程决策无条件执行好，不允许有任何讨价还价的余地。这种高于基层政权的权力十分强大，支持村民自治相关的职能机关，即决策机关的同级民政部门是无力纠正的，下级政权机关在这上级的强制性权力面前也毫无作为可言，更不要说包括自治组织在内的社会力量了。问题的严重性在于当这种权力一旦成为普遍、理所当然的选择时，村民自治制度实际上已经被极大地削弱了。
    值得注意的是，高于基层政权的权力与村民自治制度没有直接的利益关系，因此，更具复杂性。它是通过下级政权组织出面进行权力干预的，比如说省级的土地征用和农宅拆迁是依靠县市级进行政治组织动员，具体是由乡镇级操作的，所以直接的利益矛盾冲突仍发生在农民和乡村政治组织，由于这是在民生工程的名义下进行的，在与村民的利益发生矛盾和冲突没有回旋余地的情况下，乡镇政权组织最后使用强力也具有师出有名的正当性，因为它在执行上级的指令。另外，考虑到这些可能出现的问题，上级政权往往会授予乡村两级更多的利益处置权，这样可以增强他们执行政策的动力。本来，一旦发生侵犯村民利益的行为，村民可以借助于上级的政治力量进行纠正，而现在则基本杜绝了农民救济的组织途径，他们只好采取**集会的方法扩大社会影响，希望借助其他的力量来维护他们的利益。高于基层政权的权力并不被很多人认识，一是因为其间接性，它没有与村民自治的制度文本直接发生冲突，因而忽视了这种权力具有极强的“迂回”性泛化作用。二是因为这些影响村民自治制度的权力已经成为民生工程，得到了不同程度的认同和推广，要纠正这些做法难度非常大。
    第二，强调权力集中性而削弱了社会基层的自治性。村民自治的理念是建立在扩大社会力量抑制国家政府力量的基础上，这就要求逐渐淡化权力对社会的统摄作用，让社会发挥更大的功能，这是维护社会秩序积极有效而且是根本的办法。但是，令人遗憾的是，一些地方却反其道而行之，加强了权力的集中性。权力集中往往导致社会资源分配的集中和垄断，导致社会利益分配的不公。县乡两级都呈权力集中化的政治生态下，不可能产生一种村民自治制度良好运行的态势，权力集中形成了强大的势能对于村民自治制度运行的损害是毋庸置疑的。必须认识到：基层群众自治不仅仅是基层群众的自治，从根本上说也不仅仅是基层社会的一种治理形态，而是包括了整个社会的一种治理形态，因此，要搞好村民自治，与整个社会淡化权力意识、弱化权力威严、消除权力利益息息相关。
    当“乌坎事件”不再成为一个网络的禁忌用语，当电视里出现“乌坎”群众自由自主地在秘密投票箱里投票的镜头时，我们的基层民主已经向前迈出了可喜的一步，我们多么希望全国的村级民主都像这样坚定地走下去而再无“乌坎”式的坎坷。作者：沈士光 来源：学习时报