国家人口计生委课题组调研报告：把社区建设成为我国人口管理新平台

    我国城镇化的加速发展，引带着越来越多的农村人口，离开祖祖辈辈赖以生存的自然村落共同体，进入城镇，融入城镇社区这个重要性与日俱增的新的生活共同体。在这个紧紧连接着工业化、市场化、信息化历史进程的生活共同体中，人们的就业、收入、消费、生活、交往、行为乃至思维方式，发生了根本改变；越来越复杂的利益关系、经济关系和社会关系正在其中生成。我国的人口管理，必须顺应这个历史性变化，以改革为动力，强化公共服务，推进居民自治，逐步把社区打造成为有效实施人口管理的新平台。
    一、把社区建设成为人口管理新平台的有利条件   
    当今中国发展正在扎扎实实贯彻落实以人为本的新理念，把经济、政治、文化、社会诸方面发展归结为人的发展，不仅仅是人民群众的呼声，而且已经成为中国共产党的执政准则。日益雄厚的物质技术基础和强大的产出与积累能力，为发展转型提供了基本保障。目前，越来越多的财力和资源被用于改善民生，人口发展面临千载难逢的良机。国外经验表明，当一个国家把经济社会发展同人口福利与发展直接挂起钩来，其人口管理的核心内容也必然从管控趋向服务。我国正处在这一重大转变过程之中，社会基础层面上新的人口管理平台必将应运而生。这个平台非“社区”莫属。因为，改革开放已经瓦解了“单位”这个传统基础人口管理平台，城镇化又在不断销蚀“村落”平台，唯有作为越来越多中国人生活共同体的社区，才能承载人口管控向人口服务与发展的转型，才能承担人口管理基础平台的职能。
    建设和谐社会的目标任务，在人口管理的范畴内，也是自然而然地指向人口迁移与汇聚的目的地——社区；社区积聚如此之多的利益与社会关系，如果处置失当，则会出现社区不稳、城镇不稳、社会不稳之间的连锁反应，因此社区必然成为社会管理的重中之重。也正是因为这一原因，这些年来，全国各地围绕社区有效管理展开了各种各样的可贵探索，形成了一些各有特色、各具针对性和有效性的模式，初步取得了一些经验。与此同时，政治体制改革范畴内的行政体制改革，也正在因应新的经济社会变迁，不断取得新的进展。所有这些，都为社区这个人口管理新平台的建设，提供了战略机遇和有利条件。
    二、把社区建设成为人口管理新平台的目标模式   
    服务至上。社区人口管理必须跳出管治、管控的传统思维，转变为服务与发展的新思维，其任务不仅仅是把居民管好、不出事，更重要的是为居民服务好、增加他们的福利、促进他们的发展。社区首先应当成为汇聚和整合各种公共服务、慈善服务和居民自我服务的平台，以有效服务促进居民素质提高，人心安定，安居乐业，在此基础上，成为承接和整合各种行政与社会管理职能的平台。两个平台必须合二而一，以服务带动管理，寓管理于服务之中，实施服务型管理。
    自治为本。我国基层自治已经以村民自治的形式在乡村起步，但城镇社区的居民自治尚未完善。社区人口管理不能再简单沿用自上而下、以行政为枢纽的方式，这种方式不仅效率低下，而且在公共服务资源日渐丰富的情况下，极易形成权力寻租和部门本位主义，所以应当转向自下而上与自上而下相结合、以自治为枢纽的方式。所谓自下而上，就是积极推进社区居民自治，所有社区的服务与管理职能，包括行政与社会管理职能，都要与居民自治体制与机制相衔接，能够通过居民自治来解决的社区事务，一律纳入自治范畴。自上而下的必要管理应促进而非削弱居民自治。社区人口管理本质上首先应当是社区自治。
    政出有序。目前，我国面向城镇居民投放的公共服务和行政与社会管理，呈现“多龙治水”的格局，职能划分与归属不尽合理，各部门协同性不够，社区居民获取公共服务的成本高、时滞长、效果差，被“治”感强烈，而且往往留下服务与管理的死角。社区人口管理新平台之“新”，就是组建社区服务管理站，作为街道派出的工作站，统筹来自政府和社会的服务和管理，按照人口服务（含各项公共服务和社会服务）、人口专项管理（含各项身份、权利、义务、安全等管理）、人口基础管理（含各项登记、统计、监测等）的不同类别，与社区居民自治的相应机构和机制紧密衔接，有序运作。
    核心一元。社区人口管理新平台容纳居民、居委会和其他自治组织、非政府组织、公益组织、街道工作站等多种主体力量，必须有统一的领导核心，以明确各个组织和机构的工作职能和权限，确定它们之间的相互关系和协同机制，维护正常有序的工作秩序。社区党组织应当担负起这个领导核心的责任。目前，北京、天津、南京、杭州、广州和深圳等在这方面都有一些好的做法和经验，值得总结推广。应当把社区党建与社区人口管理新平台建设紧密结合起来。
    三、把社区建设成为人口管理新平台的基本路径   

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