关于加快推进全域城市化的路径研究

　“十二五”期间，北仑将大力实施“一区三城”区域发展战略，促进城市功能转型，率先推进全域城市化。“全域城市化”，已成为北仑拓展城市空间、优化产业结构、改善社会民生，在科学发展中实现新跨越的开题之作。
　　一、北仑推进全域城市化的意义和现实基础
　　（一）全域城市化的概念
　　关于“城市化”的概念，按《规划术语》解释，是指人类生产和生活方式由乡村向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口的转化以及城市不断发展和完善的过程，又称城镇化、都市化。关于“全域城市化”的概念，无论是在工作实践还是理论界，都缺乏权威、系统的阐述。据我们了解，国内率先提出推进“全域城市化”的是重庆沙坪坝区（2008年）和大连市（2009年），目前所知也就这两个城市，但缺乏对概念的明确界定。为此，我们在深入分析城市化相关定义的基础上，结合有关理论著述，并根据我老秘网区实际，提出如下表述：
　　全域城市化是指在北仑全境范围内进行城市空间布局和产业布局，促进城市开发建设全面覆盖、区域人口向城镇相对集中、社区化建设涵盖全部行政村、城市功能不断拓展完善，逐步实现基础设施同城化、产业结构均衡化、公共服务均等化、社会保障一体化和生活条件同质化。
　　全域城市化是一个发展过程，也是一个目标。与“现代化”和“工业化”等概念类似，全域城市化首先是一个过程即从某一地区全局出发，不断破除城乡二元结构的体制机制，全面统筹城乡规划、产业布局和基础设施建设，逐步建立城乡一体的管理体制、机制和制度，不断提高城市化率的过程。它是对城乡一体化发展战略的丰富和提升，是城市化进程的最高阶段，旨在“全域”视野内进行城市空间布局调整、产业布局优化、城镇体系整合以及城乡统筹谋划。城乡一体化是推进城市化战略的关键，全域城市化的重要内容和必由之路，并以其为终极目标导向。
　　全域城市化是城区现代化和农村城镇化的统一。全域城市化不仅仅注重空间的拓展，而是注重全面的提升，既是城区的城市化水平不断提高的过程，也是农村人口向城镇逐步集聚、农村建设和社会事业逐步与城镇实现“一体化”的过程。因此，全域城市化不是简单消灭农村，而是改变农村传统居住模式，向现代农村居住方式嬗变，以街、居管理体制替代乡镇、村管理体制，实现社区化管理全覆盖。
　　（二）北仑推进全域城市化的意义
　　1.推进全域城市化是顺应省、市对北仑定位的现实需要。今年2月，国务院正式批准同意实施《浙江省城镇体系规划（2011-2020）》。规划指出，到2020年浙江省城市化率达到72%左右，宁波是重点建设的四大都市区之一，建成浙江沿海地区主要人口迁入地区。而在宁波打造的“一核两翼多节点”的都市区新格局中，北仑是宁波核心区域的组成部分，其城市化进程事关宁波城市发展大局。因此，推进全域城市化是省、市对我老秘网区的战略要求。
　　2.推进全域城市化是区域经济社会转型的必然选择。空间的拓展和人口的集聚，势必促进城市功能的提升、产业布局的调整和经济结构的优化升级，促使城市发展走上内生增长、良性循环的轨道，实现由工业主导区向生活和生产功能并重的综合型城区转型。而随着城市空间的扩张和城市功能的提升，将引发城市集聚效应，吸引更多的人流、物流、信息流、资金流进入，进一步提升区域辐射力和带动能力。
　　3.推进全域城市化是提升居民生活品质的内在需求。推进全域城市化的重要内容之一，是不断提升商贸、教育、医疗卫生、文化体育等公共服务设施档次，逐步消除农村社会服务设施、基础配套等方面与城市间的差距，加快推进城乡基本公共服务均等化，逐步实现城乡社会保障一体化，进而提升居民生活品质。
　　（三）北仑推进全域城市化的现实基础
　　一是综合经济实力基础雄厚。经过建区以来二十多年的开发建设，北仑经济发展取得显著成效，主要发展指标位居省、市前列。强大的综合经济实力为推进全域城市化建设提供扎实基础。
　　二是城市空间布局留有潜力。随着经济不断发展，北仑城市建设也在稳步推进，“中提升、南加速、东拓展、西联动”区域协调发展战略启动实施，城市大发展的框架逐步浮现，为全域城市建设开创新局面。
　　三是城乡社会事业加快发展。近年来，北仑深入推进城乡一体化战略，在基础设施建设、基本公共服务、社会保障等方面注重城乡兼顾，城乡统筹水平也在逐步提高，为推进全域城市化奠定一定的基础。
　　四是城市对外开放优势明显。北仑境内集中五个国家级开发区，是省、市对外开放时间最高、程度最高、国家级开放功能区最为集中的区域，强大的对外开放优势吸引众多的人才、资金、信息，并逐步形成了海纳百川、和谐包容的城市文化，为提升全域城市化的开放度和包容度创造条件。
　　二、北仑城市化发展现状对比分析
　　当前，我国众多城市和地区都提出要加快推进城市化进程，并相继提出自身的城市化发展战略。但是，经过广泛调研和资料收集，我们发现，无论是理论界还是实践中，都缺乏关于城市化方面相对权威的指标体系，对于城市化的评判也没有统一的标准。为了剖析我老秘网区城市化发展的现状，我们参考了国内外先进地区的做法和学术界最新的研究成果，全面吸取了《全球城市竞争力报告2009-2010》、《北京城市化进程评价研究》、《苏州市经济社会发展主要评价指标》、《“协调张家港”评价指标体系》、《浙江省城乡统筹发展水平综合评价指标体系》、《浙江省全面建设小康社会评价指标体系》等相对系统的指标体系，以及中国海洋大学博士张樨樨《我国城市化水平综合评价指标体系研究》等学术成果，尽可能形成一套相对完整的指标体系，通过多方位、多角度进行比较，以肯定我老秘网区城市化发展取得的成绩，发现制约我老秘网区城市化发展的瓶颈。
为能客观衡量我老秘网区城市化发展水平，我们采用比较分析法，选择宁波市六区平均水平、镇海区以及我们的标杆张家港市作为比较对象。选择宁波市六区平均水平，是因为作为宁波市中心城区组成部分，有必要了解北仑在市六区水平中所处的位置，并力争达到平均水平以上；选择镇海区，是因为北仑、镇海同作为市里要求推进全域城市化的区域，我们力争更快一步；选择张家港市，符合“三思三创”活动根本要求，是为树立标杆，深入学习张家港精神和发展理念，发现差距、缩小差距，走一条比学赶超的发展之路。
　　（一）人口集聚方面
　　建区之初我老秘网区以农村地区为主，人口基数不大且以农业户籍居多。随着产业经济的快速发展，北仑人口总量不断扩张，文化层次逐步提高，人口集聚取得一定成果。但受到人口基础、发展定位和城市建设等因素影响，人口规模相对不大、层次总体不高、落户增量趋缓等问题比较突出。
　　1.人口规模方面：十年来，区域人口总量从2000年底39.07万人（包括大榭和保税区）提高到2009年底的86万人，其中外来务工人员从7.5万人激增到48.7万人并于2007年起超过户籍人口，成为宁波市首个外来人口超过本地人口的地区。但与同类城市相比，人口总量和密度仍然偏低。户籍人口和常住人口分别为37.3万人和86万人，只有张家港的41.4%和57.3%。按照2009年城乡建成区面积约124平方公里（保税区和大榭18平方公里）计，建成区常住人口密度达到6935人/平方公里，中部城区、西部城区、滨海新城分别拥有常住人口61.2万人、13.7万人、11.1万人，每平方公里人口约7286人、5708人和6938人，而核心街道新碶常住人口约27.4万人，占区域总人口的31.9%，每平方公里人口10350人，均低于张家港10500以上的总体水平。
　　2.人口结构方面：就城乡分布看，城镇居住人口比重相对较高。2009年城镇常住人口约61万人，农村常住人口约25万人，城镇居住人口占到总常住人口的70.9%，超过宁波市的65%和张家港的63%。就产业分布看，全社会二、三产人口就业比重较高，2009年在96.5%左右。但农村实有劳动力中二、三产就业比重相对偏低，2009年该指标是85%，低于市六区的86.8%、镇海的91.5%、张家港的85.4%。就户籍结构看，区域非农人口占户籍人口比重相对较低，2009年是51.4%，低于市六区的60.6%、镇海的71.8%。其原因除人口基础、新增落户等因素外，也有“农转非”进程的影响，我老秘网区农民生活水平相对较高，由于存在拆迁、股份制等潜在利益，农村人员将户口迁出或办理农转非的意愿普遍不强，城镇非农户籍吸引力有限。虽然有些农村已拆迁，农民到城区生活，身份还是农民。
2009年北仑区三大片区人口布局情况测算
区域 范围 常住人口（万人） 其中：户籍人口（万人） 建成区面积（平方公里） 人口密度          （人/平方公里）
中部城区 新碶、大碶、柴桥   霞浦、大榭和保税区 61.2 23.07 84 7286
西部城区 小港、戚家山 13.7 5.96 24 5708
滨海新城 白峰、春晓、梅山 11.1 8.28 16 6938
总     计 86 37.31 124 6935

　　3.人口层次方面：2009年底我老秘网区初中及以下户籍人口比重74%，大专及以上人口比重10%，外来务工人员以中低学历者居多，人口层次仍然不高。主要存在以下一些问题：其一，人才落户尚有难度。除按市里统一政策，应届本科以上条件不限、大专生未婚可直接落户外，主要有三大渠道即购房落户、挂靠落户和积分落户。普通群众购买100平米以上住房且年龄45周岁以下可落户，其中往届生大专及以上条件适当放宽，人均住房达18平方米以上即可落户，但严苛的购房政策和房价高涨也对购房落户造成较大影响。企业员工申请落户并符合学历要求的，可以通过挂靠落户，但若挂靠企业落户，企业须有自主产权的职工集体宿舍以设立集体户口。大部分中小企业不具备设立集体户口的条件，员工落户难度无疑更大。虽然企业员工也可通过申请挂靠区人才中心实现迁入，但在程序和制度上存在一定制约并缺乏归属感。此外，外来人口积分落户门槛过高。其　　二，人口流动性较大。人才发展视野相对开阔，流动性比较大。许多经济条件较好、文化素质较高的本地人已外流宁波市区或其它城市。其三，产业结构的影响。区内产业包括临港先进制造业和劳动密集型传统产业，由于本地户口人员总量和结构制约，产业工人中外来务工人员比重较大，同时受产业层次和性质影响，外来务工人员文化层次总体不高。根据2010年30家重点企业调查反馈，重点企业拥有外来务工人员6.8万人，占到员工总量的80.3%，其中外来务工人员中拥有大专及以上人员总量累计8877人，比重13.0%，与2010年全区户籍人口文化水平相当。若剔除申洲，29家重点企业员工有外来务工人员2.73万人，比重73.8%，其中大专及以上人口总量累计7917人，占比29%。结合重点企业员工情况，参考2009年全区（不包括大榭和保税区）单位从业人员总量，估计单位大专及以上外来务工人员约4.3万人，若能争取其中30%落户，户籍人口大专及以上人员总量有望新增近1.3万人，比重提高约3.3个百分点，通过外来务工人员存量提升户籍人口户籍层次的潜力比较有限。
　　4.落户进度方面：受落户政策严苛、房价高涨等因素综合影响，我老秘网区户籍人口迁入呈下降趋势。2009年净迁入3711人，比2008年少1075人，高出2010年1011人。其中省外迁入54%，购房和投靠占76%。大中专毕业生落户不多并且放缓，2010年迁入1193人，较2009年减少210人，而近年来全区人才保有量年净增都在5000人以上。此外，值得关注的是，由于新落户人员多为育龄人群，近年来全区出生人口持续增加，2008年、2009年和2010年出生人口分别达到2693人、2790人和2998人，在一定程度上平抑了人口迁入量的下降。
　　（二）城市建设方面
　　近年来，特别是“十一五”期间，我老秘网区扎实推进“中提升、南加速、东拓展、西联动”区域发展战略，城市建设取得重大突破，城乡一体化进程明显加快。但由于长期以来北仑被定为成产业功能区，“港口”和“大工业”代表着北仑的形象，城市化没有放在突出的位置，城市发展仍然滞后于工业化进程。具体表现在：
　　1.城市定位方面：各级各部门将北仑作为港口和工业功能区来看待，重视工业项目建设和工业区设施配套，导致城市基础设施和公共服务发展步伐相对较慢，没能跟上城市化发展的需要。而张家港则牢固树立了工业化与城市化相互促进理念，坚持工业化与城市化互动发展，较早确立城市化发展战略，加强工业区功能配套，建设现代宜居城市。
　　2.城市规划方面：宁波市城市总体规划（2004-2020）重点突出北仑的产业功能即东北亚航运中心深水枢纽港、东南沿海以大型临港工业和出口加工工业为主的先进制造业基地，虽然也提到建设现代化滨海新城区，但侧重点是为产业发展配套，且在规划范围上主要包括北仑目前的中部和西部地区，没有覆盖全部区域，同时北仑作为宁波市城区一部分，城市规划受市里总规约束，缺少调整余地，给我们推进城市化带来很大阻碍。通过比较研究发现，张家港多年来高度重视规划对城市发展的引领作用，构建了总体规划、专项规划、子规划统筹完备的城乡发展规划体系。
　　3.城市形象方面：目前北仑城市的核心功能区尚待形成，标志性的城市景观和建筑相对缺乏，重大城市功能性项目不多，区域内高品质的商品房不多，小区功能配套标准不高，同时，部分老小区、老街区、城中村与城市发展不相适应，城区“断头路”、停车位配套不足、城区绿地不多等问题也尚待解决。而张家港在城市建设和形象营造上有不少方面值得我们借鉴，如商业步行街、购物公园等功能性项目建设，“一带二廊三区”城市绿化美化工程，以及精细高效的城市管理等。
　　（三）产业结构方面
　　多年来，我老秘网区按照国家和省、市对北仑的战略定位，从服务省市经济发展大局的高度出发，充分发挥港口优势，重点引进临港型基础产业和先进制造业项目，形成了石化、钢铁、汽车及配件、造纸、能源、装备制造等为主体的临港产业集群，同时积极发展传统优势产业，形成纺织、文具、食品等一批劳动密集型产业。近些年，注重产业结构调整，加快构建以工业为主导、二、三产业发展联动的产业体系。但是，由于长期以来贯彻上级对北仑发展临港工业的产业定位要求，北仑服务业发展水平相对滞后，城市生活服务功能不完善，产业创新能力有待提高。主要表现在：
　　1.经济规模方面：从土地产出看，我老秘网区地均GDP（11458万元/平方公里，含保税区），高于市六区平均水平（9146万元/平方公里），但只有镇海、张家港的82.8%和73.5%。从人均产出看，按户籍人口（除大榭），我老秘网区人均GDP（159976元）和人均财政收入（36357元）高于张家港的155900元和30734元。若包括大榭，区域地均GDP达到13046万元/平方公里，仍低于张家港水平，但人均GDP达到204611元、人均财政收入45072元已超过市六区、镇海和张家港。说明北仑生产效率还是有一定优势。
　　2.第三产业方面：从第三产业比重看，我老秘网区第三产比重39.1%，低于市六区（45%）水平，我老秘网区以临港大工业为主导的产业结构特征仍然明显，今后要继续坚持二、三产“双轮驱动”，不断优化经济结构，提升发展质量与效益。从城市服务业配套看，区域内生活服务配套设施满足不了居民的购物、旅游休闲、文化娱乐等需求，城区商圈能级不大、档次不高，高星级宾馆饭店、休闲旅游和文化娱乐等资源有待进一步丰富。这些不足直接导致城市消费和人气外流，减弱城市对人口的集聚能力。以社会消费品零售额为例，北仑区人均社会消费品零售总额21235元，分别比市六区、镇海和张家港少13111元、3600元和3983元。从服务业的业态档次看，我老秘网区现代服务业增加值占三产比重为37.4%，分别比市六区、镇海和张家港低17.4、7.7和0.6个百分点。同时生产性服务业、新兴服务业发展相对滞后，研发设计、信息服务等生产性服务业与制造业联动不足，物流信息化等后方服务与港口联动不够，城区商务集聚能力不强，城区经济辐射带动作用较弱。
　　3.科技创新方面：我老秘网区全社会R&D占地区生产总值比重1.95%，低于张家港（2.05%），每10万人授权专利数286.3件，分别比市六区、镇海和张家港低69.6、40.9和314.2件，反映产业科技创新能力还有待进一步增强。
　　（四）社会民生方面
　　在大力发展产业的同时，我老秘网区坚持把民生改善作为经济发展的出发点和落脚点，通过加大投入、改革创新，不断提升民生保障水平，居民收入稳步提高，社会事业取得长足发展，人民生活质量和水平明显提升。但由于长期以来，我们农民户口人数居多，传统农民生活消费习惯等因素影响，城乡居民消费结构等方面有待进一步完善，社会事业和保障水平均等化程度需要进一步提升。
　　1.居民收入水平方面：我老秘网区居民收入水平方面的指标相比并不落后，部分指标还领先于张家港。2009年我老秘网区城镇居民可支配收入和农村居民人均纯收入分别为27368元和13414元。其中，城镇居民收入采用市六区数据，同镇海一致，比张家港（27548元）稍低，农村居民收入比市六区（13182元）及张家港（12969元）都高。城乡居民收入差距倍数（2.04）稍小于市六区（2.08）及张家港（2.12）水平，且差距倍数逐年缩小，2010年是1.93。
　　2.居民消费结构方面：我老秘网区城乡居民恩格尔系数分别为35.4%和39.6%，其中城镇居民采用市六区统一数据，农村居民恩格尔系数与市六区及镇海相比差距不大，但是两者均明显高于张家港市（30.7%/33.1%）。这些表明，尽管我老秘网区城乡居民收入水平并没有太大落后，但是居民生活品质、消费结构相较张家港，还是一定差距。具体来看，我老秘网区城市和农村居民文教娱乐支出比重分别比张家港低2.9和3.2个百分点，农村居民交通和通信支出（967元）只有全市平均的82.9%和张家港的55.4%。
　　3.社会事业发展方面：从横向比较来看，张家港学前三年入园率和高中段教育普及率均已达到100%，高于我老秘网区水平。我老秘网区户籍人口千人床位数（3.547张）低于市六区（4.074张）、镇海（5.02张）和张家港（5.53张）水平，千人医生数（3.255人）少于市六区（6.203人）和镇海（5人），当然，这些指标随着北仑区人民医院的建成使用，将会大幅改善。公共交通方面，我老秘网区于2008年在省、市率先实现了城乡公交一体化。但我老秘网区公共交通出行率（18%）低于市六区7个百分点，每万人拥有公共汽车（16标台）比市六区平均水平少7.02标台。每百平方公里等级公路里程（109公里）比市六区平均、镇海、张家港分别少1公里、25.8公里和36.3公里。
　　从区域内部对比看，城乡之间社会事业发展仍然存在一定差距，具体体现在：社区服务方面，城镇居民实现社区服务全覆盖，农村社区服务覆盖率2010年为66%，同时城镇社区在服务设施、服务水平、服务队伍等方面均好于农村。教育方面，城镇小学、初中教师中级职称及以上人员比重分别为74%和71.9%，分别比农村小学、初中高出6.6和1.2个百分点；城镇小学、初中区骨干及以上教师比重分别达到7.8%和12.6%，分别比农村小学、初中高出3.5和8个百分点。文体方面，城镇平均每社区拥有灯光球场0.514片、流动图书站0.432个，较农村地区分别多出0.24片和0.325个，反映文化体育活动场所配置向城镇集中较高。
　　4.社会保障方面：一是劳动就业，我老秘网区城镇登记失业率3.23%，高于镇海（2.79%）和张家港（2.3%），农村劳动率培训转移就业率为90%，分别比镇海和张家港低2.86和3个百分点。二是社会保险，我老秘网区新型农村合作医疗保险参合率98.5%，略低于张家港（99.5%）水平。城乡居民之间，城镇居民医疗住院报销水平（起付线上）至少80%-85%，而新型农村合作医疗保险住院综合报销比例约为55%，存在一定差距，农村居民医疗负担依然较重。三是社会福利，我老秘网区千人福利院床位数（3.88张）明显偏少，分别比市六区平均、镇海和张家港少2.11张、3.74张和9.42张。四是最低生活保障，2009年城乡居民最低生活保障标准分别为400元、300元，略低于张家港（410元/310元）。到2010年提高到355元和440元，但城乡之间差距仍然存在。
　　（五）生态文明方面
　　以临港重化工业为主的产业特点，决定北仑必须面对资源消耗较多、环境压力相对较大的客观现实。近年以来，全区坚持生态文明理念，大力改善人居环境，生态建设持续深入。已被评为省循环经济先进区和污染减排先进区，循环经济“北仑模式”在全省推广。2010年起启动“森林北仑”创建，围绕建设全国生态文明示范区总体目标，生态文明建设各项工作更趋系统和全面。综合看来，围绕产业发展的生态建设投入相对较多并成效显著，城乡人居环境由于区域发展定位等因素影响，虽有较大改善，但依然任重道远。
　　1.森林绿化方面：我老秘网区森林覆盖率（48%）比三个比较对象都要高，这主要是得益于我老秘网区以山地为主体的地形地貌环境。但我老秘网区城镇人均公（园）共绿地面积（13.2m2）比张家港低5.14m2，建成区绿地率（35.3%）分别低于镇海和张家港7.78个、4.21个百分点。反映我老秘网区绿地绿化建设覆盖面有待进一步提高。
　　2.环境整治方面：我老秘网区空气质量优良率91.2%，尽管高于市六区和镇海水平，但距离张家港仍然有2个百分点的差距，城区范围仍有高污染燃料小锅炉存在，对节能和空气质量均有较大影响。城区水环境功能区水质达标率33.3%，低于市六区（41.2%），更是大幅低于张家港（83.5%）。城镇生活污水处理率80%，处于最低水平，分别比市六区和张家港低3.97个和13.03个百分点。说明我老秘网区水环境，特别是在生活污水集中处理方面仍较落后。在固废垃圾处理方面总体领先，我老秘网区建成全市首座工业固废处置中心，工业固废处置利用率100%，高于市六区和镇海水平，与张家港相当；城乡生活垃圾处理率100%，其中集中处理率97.1%，处于较高水平。我老秘网区也积极推进城乡垃圾分类收集处理，虽然在收集时实施分类，但处理的时候又粗放集中在一起。一方面居民意识和习惯有待改善，给垃圾实现有效分类造成较大困难，另一方面分类后转移和处理配套体系不健全，对垃圾实现分类处理形成制约，亟需在上述两方面进行突破。
　　 3.环保设施方面：我老秘网区城区污水处理率和管网覆盖率已名列全省前茅，但老街道、老小区污水管网仍有盲点。同时相比于城镇生活污水集中处理率80%，农村生活污水集中处理率仅10.4%（22个行政村实现生活污水集中处理），反映在城乡生态环境建设等方面存在较大差距。
　　三、北仑推进全域城市化发展构想
　　（一）城市性质和职能
　　北仑是东南沿海重要的国际港口城区、长三角南翼经济强区、宁波大都市圈重要组成部分。主要职能有：长三角对外开放门户区，华东地区重要的先进制造业基地，东南沿海区域性资源配置中心，省、市发展海洋经济核心区。
　　（二）城市化发展规模
　　2009年区域建成区面积约124平方公里，其中，北仑区（含开发区、梅山保税港区）106平方公里，按北仑区最新土地利用规划，结合大榭和保税区建设用地情况，到2020年区域建成区面积约154平方公里，其中北仑区约131平方公里。根据土地开发时序估算，到2015年区域建成区面积在143平方公里左右，其中北仑区约122平方公里。
根据2009年我老秘网区与同济大学联合起草的《基于北仑区城市发展的人口规模与人口结构研究》课题，到2015年区域常住人口合理承载量78-120万人，预计98万人左右，到2020年区域常住人口合理承载量94-158万人，预计109万人左右，以此为参考，立足人口基础、建城区面积和其它相关规划，可进一步估算2015年和2020年区域人口规模。2009年区域常住人口86万人，建成区面积124平方公里，人口密度6935人/平方公里，若2015年该密度适当提高到7000人/平方公里，按同期建成区面积计算，区域人口则在100万人左右，同时根据三大片区现有人口基础和开发状况，估算中部城区、西部城区和滨海新城人口分别在68万人、18万人和14万人左右。结合区国土利用规划和滨海新城相关规划，预计到2020年区域常住人口在110万人左右，其中三大片区分别拥有人口70万人、20万人和20万人，远期滨海新城人口估计在30万人左右。综上，初步确定区域常住人口规模：2015年约100万人，2020年约110万人。
　　（三）城市化发展目标
　　以富民强区为宗旨，坚持以港兴区、工业立区、科教强区和可持续发展，大力实施全域城市化战略，加快推动以生产功能为主的工业主导区向综合功能新城区转变，提速国际化、市场化、城市化、信息化步伐。到2015年，城市发展框架全面拉开，重点区块开发和城市支撑系统建设卓有成效，在统筹城乡重点领域和关键环节的制度设计和改革实践取得重大突破，区域综合实力跻身全国先进行列，率先全面建成惠及全区人民的小康社会。到2020年，全区经济总量和人均主要指标、区域综合竞争力、城乡统筹水平全面国内领先，科学发展、和谐发展制度体系更加健全，建成经济繁荣开放、民主法制健全、生态环境优美、社会文明进步、人民健康富裕的基本实现现代化的国际港口城区。其中，五年内具体奋斗目标如下：
　　1.人口集聚成效明显。人口总量持续增加，文化素质显著提升，融合发展环境进一步优化。到2015年全区常住人口达到100万人左右，到2020年增加到近110万人。
　　2.城市空间结构和城镇体系布局合理。重点区块建设全面推进，“一区三城”城市发展格局基本形成。“新城区—新市镇—中心村（农村新社区）”城镇布局体系逐步建立。城市承载能力和综合竞争力不断提高。
　　3.城市建设和管理水平提高。交通、环保、绿化、河道等城市基础设施日臻完善，城乡一体化水平持续提高。城市管理信息化、精细化水平逐步提升。城市应急保障、公共服务、交通组织等经营能力不断提高。
　　4.产业集聚，商业商务发达。产业基地和功能区建成果逐步显现，产业集聚集约发展程度不断提升。现代服务业实现跨越发展，商务中心区建设取得新突破，城区综合服务功能显著增强。
　　5.城乡社会事业实现一体化。城乡教育协调发展水平持续提高，公共医疗卫生服务网络体系不断健全，文体事业蓬勃发展。农村居民社会保障与城镇居民逐步接轨，城乡一体的最低生活保障体系基本形成，保障水平不断提高。社会救助体系日趋完善，福利设施更加充足。
　　6.城乡居民生活富裕。宜居宜业环境加速形成，城市文明程度大力提升，城乡居民收入差距控制在1.95以下，居民生活品质全面改善，幸福指数逐年提高。
　　四、加快推进北仑全域城市化的对策建议
　　围绕上述发展目标，结合当前发展基础和不足，建议从以下四方面进行突破：
　　（一）拉开城市发展框架
　　根据全域城市化战略要求，科学编制城乡一体化发展规划，形成完善的城乡规划体系。以规划为指导，科学推进“一区三城”开发建设，积极发展新城区、繁荣新市镇、建设新社区，拉开北仑城市发展框架。
　　1.提高城市规划地位和质量。整合目前各片区规划，形成北仑城乡一体化发展规划，以此为基础梳理提升各片区规划，加强城市建设重要领域专项研究，建立完善的城乡规划体系。探索创新规划理念和内容。强化“产城融合”发展理念，优化城市、产业、港口布局，摸索走出一条重工业区城市化发展道路。理顺经济社会发展规划纲要、城乡总体规划和土地利用规划三者关系，促进“三规合一”。加强规划精细化管理，建成北仑城市规划展示厅并发挥积极作用。
　　2.实施“一区三城”战略。坚持“中部提功能、南部出精品、西部促转型”原则，打造一批重点区块，全面推进中心城区、滨海新城和西部城区建设。谋划实施一批重大基础设施项目和功能性项目，不断提升城市功能与形象。力争到2015年，“一区三城”城市发展格局基本形成。
　　3.优化区域镇村布局结构。围绕“一区三城”建设，着力优化区域镇村空间结构，走出一条协调城市化的发展道路。明确街道（乡镇）功能定位，推进新市镇建设，主动融入三大主城区发展大局。推进中心村培育工程，规划建设若干个中心村，加快推进符合条件的行政村撤村建居步伐，建设农村新型居住区。视区域自然文化资源、经济社会发展水平、居民生活习惯等不同情况，采用“几村一社区”、“中心村社区”、“一村一社区”等模式，建成一批农村新社区。
　　4.提高城区建设管理水平。根据适度超前原则，构筑城市绿网、清水河道、道路交通、城市应急、公共服务、城市智慧等重要支撑系统，提升城市功能和品位。改善提升城市商业商贸环境，提升综合服务功能，增强集聚辐射能力。深入开展“美好家园”建设系列行动，着力推进交通治理、城区管理等行动，解决一批市民关心、社会关注的热点难点问题。推动城区管理重心前移，发挥区、街道（乡镇）、社区在城市管理中的积极作用。创建智慧城区，以智慧基础设施提升、公共服务创新和智慧应用示范等为重点，完善智慧应用体系，把城市建设和管理提到更高水平。
　　（二）推进城乡统筹发展
　　推进城乡协调发展、融合发展，提高一体化水平，是破除城乡二元结构造成的深层次矛盾、实现社会和谐安定的根本需要，也是推进全域城市化的根本要求。重点是做到基础设施、公共服务、就业保障“三个一体化”：
  　　 1.城乡基础设施一体化。巩固新农村建设成果，完善和推广具有北仑特色的成片连线新农村建设模式，推进九峰山片区、柴桥紫石等区域的新农村建设，提高新农村建设基础设施集聚水平。深入实施“美丽乡村”建设行动计划，开展新一轮村庄治理，重点突破卫生设施、河道整治、生活污水处理、村庄绿化等方面。力争到2015年，“路畅、水清、花香、村美”农村人居环境基本形成。
　　2.城乡公共服务一体化。加快农村社区布点步伐，完善优化社区服务设施，形成广覆盖、多层次、社会化的农村社区服务体系。推进城乡教育优质均衡发展，加强农村学前教育，推进义务段教育软件建设，提高农村学生综合素质，增加受高等教育机会。巩固卫生强区建设成果，积极稳妥推进基本药物制度改革，深化具有北仑特色的公立医院改革，推动城市医疗卫生资源向农村延伸。发展农村文化事业，确保所有行政村和社区都有文化活动场所，通过农民群众富有认同感、亲切感的活动倡导文明新风，推动农民向文明市民转变。改善农村商贸服务等农村新型服务业态，构建农村便民生活服务圈。
　　3.城乡就业保障一体化。建立覆盖全区、服务完备的就业创业服务体系，创建充分就业区和国家创业型城市。积极鼓励和引导农村居民、城镇居民、大中转毕业生、科技人员到城区、新市镇、中心村（农村新社区）投资创业。加快被征地人员和低标准养老保障人员纳入城镇基本养老保险体系，实现城乡养老保险并轨。提高新型农村合作医疗的筹资水平和农民收益水平，适时提高门诊、住院有效费用报销比率，逐步实现与城镇职工标准并轨。完善社会救济制度，逐步形成城乡统一的最低生活保障标准。加大社会福利机构建设，提高老年农村居民月基础养老金领取标准。
　　（三）凸显城市发展文化
　　城市文化是一个城市的灵魂和个性，北仑应积极打造独具特色的城市视野和文化氛围。
　　1.注重城市生态环境建设。环境是城市的根本，是城市健康发展的重要保障。在临港工业高度发达的地区推进城市化建设，更需重视生态保护，追求经济、社会和生态的复合效益。要以创建全国生态文明示范区为契机，深入推进生态文明建设，深入落实生态文明建设十大行动计划，倡导发展循环经济、低碳经济，坚持发展先进产业和淘汰落后产能并重，大力推进森林北仑创建和绿地公园建设，持续提高城乡生活污水和生活垃圾集中处理能力，改善区域水、大气等质量，建成高品质的人居城区。
　　2.重视城市特色保护塑造。特色是城市的名片。北仑是宁波港口的核心区域，要充分利用港口特色和临港产业发展优势，展示国际港口城区鲜明个性，以港口博物馆等功能性大项目为支撑，以宁波国际港口文化节、外知名赛事等精品活动为载体，以现代气息的城市雕塑、街景小品、城市标志等集中设计打造以及科技文化中心建设为视角，全面塑造城市文化特性和品牌。要依托良好的山海资源，在城市建设中应做足“水韵”文章，展示“山海”胸怀，体现北仑城市的活力和灵气。系统挖掘区域历史文化遗产，积淀历史文化内涵。以经营的理念，强化推广和宣传，打造北仑作为综合型城市的深刻印象和极化功能。
　　3.营造现代城市文化氛围。通过现代城市文化的陶冶和熏陶，为北仑全域城市化建设提供精神层面的强力支撑。进一步弘扬“创新、争先、包容、守信”的创业文化，形成开放性、包容性的现代文化氛围，创造一个能吸引外来文化和外来人口的良好环境。积极推进制度层文化的更新，完善市场经济制度，建立与国际接轨的规则制度，融入到全球经济发展大格局中。大力促进城乡居民观念解放，树立现代市民意识，鼓励自主创新，提高城市文明程度。
　　（四）致力突破发展难题
　　推进全域城市化发展，必须加强改革创新，敢于动真碰硬，着力在以下六个方面取得新进展：
　　1.破除拆迁安置难题。完善农村征地拆迁补偿安置政策，切实维护农民利益。推行预拆迁和预安置制度，完善以市场化货币补偿和调产安置相结合的拆迁安置方式，同步甚至超前建设安置小区，提高其设计与建设标准。推进非住宅用房拆迁，探索区块间安置房共享机制。深化分级负责、分片包干、条块结合、多方联动的拆迁工作机制，建立拆迁工作群众参与制度，完善争议调处办法，实现和谐拆迁。加强违法建筑处置力度，对纳入城市建设区域开展集中违法建筑专项整治，严格落实新增违法建筑管控责任。
　　2.破除征地供地难题。科学制订城市建设项目用地计划表，对重点区块优先计划，对列入年度计划的项目用地确保快批。强化建设项目用地规模控制，重点推进城区闲置用地整治，解决城区土地“批而未征、征而未用、用而未尽”问题。推进城区符合条件工业企业“退二进三”，探索工业用地流转机制。推进农村土地管理制度改革，探索建立农村集体建设用地市场，创新土地承包经营权流转方式，开展城乡建设用地增减挂钩工作，加大农村宅基地整理力度。严格城乡建设用地管理，加大土地违法案件查处力度。
　　3.破除筹资引资难题。进一步调整和优化财政支出结构，加大财政资金对文化娱乐、医疗卫生、生态环境、社会保障等重要领域的投入力度，并适当向农村地区倾斜。重视发挥财政资金引导作用，吸引社会和民间资本参与城市化建设。积极争取各类政策性银行、商业性银行贷款和国家专项建设资金。创新引资形式，积极探索各类资金以参股、并购等方式参与现有企业改造和兼并重组，鼓励设立创业投资企业，有效利用**股权投资基金，鼓励民企境外上市。
　　4.破除项目招商难题。统筹政府招商资源，调整招商部门招商职能，建立部门和街道招商联动工作机制，构建招商工作新格局，形成分工合作相互协调的招商合力。坚持招强选优，重点引进一批对城市发展具有重要支撑作用的城市综合体项目，引进一批战略性大项目和实力型大企业。系统梳理新一轮招商引资政策，并努力创造政策优势。完善投资服务环境，完善重大项目联合审批制度，提高审批效率。努力解决客商实际问题，优化客商生产生活环境。
　　5.破除人口集聚难题。推动人口集聚，适度放宽对外来务工人员落户限制，调整人口落户政策，凡在我老秘网区建成区拥有合法固定住所、稳定职业或生活来源，均可以申报城镇户口。坚持培育引进各类建设管理人才和产业发展专业人才并重，尤其是推动重点企业员工、中小企业管理层、大中专毕业生等高素质人才落户北仑。深化政府与高校院所合作，建设一批研发中心及产学研联盟、现代服务业研究中心，打造产业专家智囊库。加快人才公寓、廉租房等建设，解决人才实际困难。健全人才评价体系，试行按业绩定酬办法，激发人才创业创新热情。
　　 6.破除体制机制难题。进一步转变政府职能，构建服务型政府。整合区、街道（乡镇）两级政府在经济调节、农业以及商贸和文化等领域综合管理部门，逐步实现城乡统一规划、建设和管理。顺应“一区三城”开发建设，适时推进春晓镇、白峰镇、梅山乡撤镇建街，提高行政管理效能。整合梅山保税港区、保税区、经济技术开发区、出口加工区、大榭开发区的对外开放功能优势，完善区域互动合作机制，实现“五区”联动发展。深化港城联动，把“以港兴区”战略落到实处。作者：贺建良 张继胜