我老秘网县公共财政一体化现状调查及对策研究

　改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展新思路，是解决城市和农村存在的问题，实现城乡统筹发展，进而全面实现小康社会的必然选择。而财政部门的重要职能就是通过完善公共财政体系，实现城乡公共服务均等化，以达到十七大报告描绘的“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的宏伟目标。最近，笔者深入泽州县部分县直单位和乡镇就推进公共财政一体化发展做了相关调查，并结合泽州县实际提出了点滴对策建议。

　　一、城乡一体化发展需要公共财政的强力支撑

　　财政作为政府发挥作用的重要方式和手段，是统筹城乡发展的一个关键环节，有效财政体制机制的实施能合理地推进城乡一体化的进程。

　　首先，财政部门是政府的一个综合部门，必须保证政府重大方针政策的实施，财政资金的投入可为城乡一体化提供有效保障。其次，财政可按照统筹城乡发展的要求，根据不同时期城乡经济与社会发展的特点，调整城乡资源供给水平。第三，财政资金投入具有巨大的导向性和示范作用，可以产生“乘数效应”，可为促进城乡一体发展产生积极作用。第四，财政制度本身，如财政补贴制度等可以发挥“自动稳定器”的作用，调节城乡居民收入分配。第五，城乡一体化有利于财政体制优化。通过推进城乡一体化，消除城乡之间长期的非均衡和差别化发展，有利于加强城乡内生增长机制的良性互动，加快农村经济发展，从而为财政收入的增加提供良好的基础。

　　二、公共财政覆盖农村不够的成因

　　1、城乡“二元”结构，制约着城乡统筹发展。长期城乡“二元”制度导致城乡社会经济发展的“二元”结构，形成城乡“二元”财政，造成了公共财政资源配置的城乡严重失衡。城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，如公共基础设施、教育、医疗、社会保障等。而农村却在一定程度上依靠自我积累，进行相应的基础设施和公共服务设施建设，由此带来城乡在基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大，极大削弱了农民的积累能力，导致农业发展后劲不足。这就意味着城乡二元经济结构下，广大农村人口并没有公平地享受国家公共财政资源，处于一种弱势地位。

　　2、县乡财政实力总体还较弱，“小马”拉不动“大车”。2006—2010年泽州县一般预算收入占财政总收入的平均比重为30%。同时，地方可用财力占财政总收入的比重逐年降低，直接制约了财政对城乡一体化建设的投入规模。此外，多数乡镇财力入不敷出，难以为继，无力投入乡镇公共设施和事业。全县17个乡镇中，巴公镇、川底乡、下村镇、南村镇等8个乡镇财政实力较强。而柳树口镇、晋庙铺镇、南岭乡、李寨乡等9个乡镇收不抵支，缺口共达1.2亿元左右，连机关人员工资都不能保证，主要依靠上级投入才能进行农村公共建设。农村公共建设欠帐较多，财政对农村公共投入政策在困难乡镇难以全部兑现。

　　3、集体经济薄弱，难以引导农村经济的发展。集体经济的发展能够扩大农业公共积累，为农业生产提供产前、产中和产后服务，促进农村经济的全面振兴。泽州县632个行政村中，无集体经营收入的占绝大多数，相当一部分村村级收入来源只有农村税费改革转移支付补助的办公经费。如何壮大村集体经济是推进村级公共服务建设的难点。公共服务水平提高之难，难就难在村集体经济实力弱，村集体经济在常态下难有跨越式发展。  

　　4、财政资金投入的使用效益有待增强。财政资金使用方式单一，财政投入结构不够合理，如2010年泽州县本级财政“三农”共支出安排8713万元，其中农业产业化、畜牧扶持、农业技术推广等投入所占比率仅为30%左右。同时，财政资金使用过于分散，有限的资金不能形成合力，财政资金的引导和杠杆作用没有得到有效发挥。

　　5、乡镇债务包袱沉重，影响了对农村公共产品的投入。据统计，2009年泽州县乡镇政府性债务高达4447万元，平均每个乡镇债务262万元。从债务用途上看，绝大部分是基础设施建设、公共事业发展，以及县乡政权运转欠下的债务。欠债的主要原因是公共财政缺位、失位造成的。由于债务拖累，使本来就很艰难的县乡财政更是雪上加霜。债务化解难，加大了财政风险。债务问题已成为制约社会主义新农村建设的瓶颈之一，应当引起高度重视。

　　6、城乡居民收入差距较大。2010年，泽州县城镇居民人均可支配收入16201元，农民人均纯收入6646元，居民比农民的收入高出9555元。农村居民和城镇居民收入比例从2006年的1：2.34增长到2010年的1：2.44，呈逐步拉大的趋势。农村内部亦存在差距，目前经济基础较好的巴公、川底、南村等乡镇农民人均纯收入已超过7000元，而基础较差的李寨、南岭、柳树口等乡镇农民人均纯收入只有5000元，差距十分明显。

　　三、构建公共财政一体化的对策建议

　　1、科学把握四个重要原则。一是统筹兼顾，循序渐进。城乡一体化不能一蹴而就，必须循序渐进，统筹谋划，搞好长远规划。二是注重公平，兼及效率。公共财政保障农村城市化发展，应该以满足广大农民的公共需要为目标，为农民提供基本的、有保障的公共产品。三是尽力而为，量力而行。既要逐步加大财政对农村的投入力度，又要考虑财政的承受能力。四是积极主动，激励引导。在投入方式上，必须不断创新机制，充分发挥财政资金的引导作用，调动信贷资金、社会资金、民间资金，逐步形成多元化的投入格局。

　　2、调整完善各级政府财政体制。在明确划分各级政府事权和支出责任的基础上，建立规范的事权与财权相结合的分税制财政体制，从财力上保证县乡统筹发展。一是省对县分享的增值税7.5%、营业税30%、企业所得税12%、个人所得税12%、营业税30%部分，取消省分享，直接留给县。二是调整市对县原体制上解规定，取消各项税费上解分成，全部留县专款专用。主要包括城建税、耕地占用税、教育附加、土地出让金、征用土地管理费、土地复垦费、育林基金、排污费、矿产资源补偿费等。三是对在县域内的中央和省、市属企业的各项税种全部属地化纳税，由县级征收机关进行征收。四是建立政策性财政减收转移支付补偿制度。对国家和省出台政策造成地方财政减收，给予财政转移支付补助，保证地方财政收入不受影响。五是对收不抵支的乡镇给予转移支付补助，确保乡镇政权正常运转。
　　3、进一步优化财力投向。一是农村基础设施建设。如农村中心小城镇和新社区建设、安全饮水、道路街道、通讯电视、生态建设、防洪设施、农村污染治理等。二是农村公共事业。如寄宿制学校标准化和取暖、宿舍、供水、供气等设施建设、农村医疗卫生、文化体育设施、乡村规划、农村流通市场设施、动植物病虫害防控体系、农村能源等公共设施建设。三是促进农民增收。继续实行种粮补贴、良种补贴、农业机械购置补贴。强化农业标准化体系建设，提升农业安全保障能力。大力推进农业生产新技术、增强科技促进经济发展的后劲，不断提高农业发展的科技贡献率。四是强化农民素质提升工程。要加大财政投入，持续抓好农村劳动力转移培训阳光工程，适时推行农民就业免费培训，增强农民就业、创业和职业转换能力，推动农村人口转移。五是建立完善农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障差距。

　　4、建立投入稳定增长机制。一是完善财政资金稳定增长机制。确保每年财政预算安排的支农资金增幅高于财政经常性收入的增幅；确保财政支农支出占财政支出的比重逐年提高；确保财政支农支出中用于改善农业生产条件和农业科技发展的比重逐年提高。二是完善多渠道筹资有效机制。（1）财政补贴。可分为直接补助、财政贴息、税费减免等形式。通过财政补贴方式进行农村基础设施建设或重点产业扶持。（2）以工代赈。即政府提供做工的机会代替直接救济或者是以工业品等作为劳动报酬来鼓励群众投劳。以工代赈在完成农村基础设施建设的同时，还可以为农民创造就业机会，增加农民收入，扩大工业品需求。（3）以奖代拨。由企业先垫付资金进行建设，然后政府通过以奖代拨资金支付企业工程建设款项，有效减轻乡镇政府农村基础设施建设负担。（4）综合运用税收、参股、贴息、担保等手段，吸引工商资本、民营资本参与城乡一体化建设。三是完善财政资金使用管理机制。要整合现有的财政支持城乡一体化资金，集中财力支持重点领域和项目。除中央和省直接下达的项目资金外，全部实行集中管理，改变过去分散使用的办法，打破行业界限、部门分割，整合所有农业项目资金。四是完善财政资金监督检查机制，严厉查处资金使用管理中的违法违规行为，提高城乡一体化建设资金使用的规范性、安全性和有效性。

　　5、着力化解乡村债务风险。债务包袱沉重，财政风险加大，制约了县域经济快速发展。一是要妥善化解乡村债务问题。举债项目大部分属于公益事业建设、基础设施建设和政权运转支出，属于公共财政缺位、不到位形成的债务，其实质是财政预算的提前透支。因此，建议对政府债务应纳入省、市财政预算管理，区别情况分年度给予转移支付资金化债。二是要研究乡村政府负债问题，针对已产生的和即将产生的政府债务应从组织上、制度上和管理机制上建立一整套的债务风险管理体系。

　　6、大力发展县域经济。城乡统筹发展离不开强有力的财力保障。一是引导工业向园区集中。要按照“同业入园、专业集群、循环经济、绿色发展”的思路，设立工业园区建设资金，引导民间资本向园区集中，努力形成产业特色优势，以工业园的发展壮大带动乡镇经济的快速增长。二是大力支持项目建设。贯彻落实《泽州县改善投资环境扩大招商引资的实施办法》、《泽州县推进经济发展方式转变项目扶持资金管理暂行办法》，落实好各项优惠政策，进一步加大服务业发展资金、贷款贴息资金、全民创业资金规模，全力支持全县经济结构调整，实现转型发展。三是对产业化龙头企业要重点倾斜，促使其做大做强。要按照“扶优、扶强、扶大”的原则，积极发展优势农产品和农产品加工业，延伸农业产业链，提高农业综合竞争力。四是对农村新型集体经济要重点“呵护”，促使其加快成长。完善和发展“公司+基地+农户”等各种模式的农业合作经济组织，要实行政策倾斜，支持农村合作经济组织的发展，并且推动农村股份合作经营，形成风险共担、利益共享、共同发展的农村新型集体经济实体。文/翟玮平