合肥市推进“阳光执法”的实践与启示

行政自由裁量权是行政执法机关行使最普遍、与群众利益关系最密切，又是最容易被滥用的公共权力。如何保证这项权力阳光行使、推进法治政府建设？合肥自2009年以来，坚持“开门执法、阳光运行”，探索“行政处罚案件群众公议制”，为破解这一实践课题提供了新的思路和模式。目前，通过总结市城乡建委、卫生局、环保局、城市管理局等4家执法单位一年多的试点经验，合肥正在全市46家行政执法单位全面推行这一制度，开启了全市行政执法的新局面，取得了良好的阶段性成效。
一、主要做法
源头确权，优化行政执法流程。4个试点单位依据《行政处罚法》等法律法规和机构改革“三定”职能，重新梳理确认了526项行政处罚权（其中，市城乡建委168项、卫生局208项、环保局30项、城市管理局120项），从源头上进一步明晰了执法边界。在此基础上，在法定程序内，打破原有执法流程，再造新建了“五段式”执法流程，即“预警告知、限期整改、执法办案、公议处罚、跟踪服务”，形成了“案件调查、处罚初审、群众公议、罚后回访”行政执法工作新机制。从试点情况看，新流程、新机制的设计，更有利于维护群众利益，更便于监督权力行使。
细化标准，压缩自由裁量空间。执法单位的每一项行政处罚自由裁量权，都结合违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等相关构成要件的不同情况，划分若干裁量阶次，每个阶次对应一个具体的执行标准，使自由裁量条款变“皮筋”为“钢尺”，有效压缩自由裁量空间。4家单位形成自由裁量参考标准共4000多条，并向社会公开征求意见和建议，在此基础上编制了《行政执法工作手册》，建立起科学合理的自由裁量基准制度。
群众公议，裁决过程扩大民主。行政处罚群众公议，就是让公众对行政执法机关裁决过程、结果是否依法合规、公平公正进行把关。群众公议员通过从各级党代表、人大代表、政协委员中选聘，由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐，向社会公开招募这三种方式产生，首期共招募选聘了116名，组建市级群众公议团。凡适用一般程序办理的案件都要提交群众公议团公议。具体操作上，由执法单位适时提议召开群众公议团会议，人员从群众公议团成员中随机选取5至9人的单数组成。群众公议时，先由执法机关案件承办人员通过PPT等形式，对主要案情、执法依据、处罚过程、初步处理意见等作出说明，再现场接受群众公议员的询问、质疑，最后由群众公议团独立公议，集体提出对案件的公议意见，提交执法机关作为处理案件的重要参考。截至2011年11月底，全市执法单位共召开群众公议会82次，公议案件247起，执法单位参考和采纳群众公议意见作出处理的案件17起。
全程公开，主动接受社会监督。各执法单位通过部门老秘网、新闻媒体等渠道，将执法办案和群众公议过程，包括处罚结果全部予以公开，在更大范围内接受社会监督。市城管局研制开发了网上办案系统，探索实行网上办案。市环保局研发环保专用行政处罚自由裁量计算器软件系统，作为行政处罚辅助系统工具。市纪委、监察局开发并将试运行合肥市行政权力公开运行统一办公系统平台和合肥市行政执法监察网络信息系统，对行政执法工作实行网络运行和网上监察。
二、基本效应
合肥在全国率先创设行政处罚案件群众公议制，是全市行政执法理念、方式、方法的革新，更好地规范了权力运行，保护了群众利益，提升了政府形象。
进一步增强了政府的公信力。长期以来，行政执法权在执法机关内部从登记立案，到案件调查、审理，再到作出处罚决定，往往是“一条龙”封闭运行。行政执法机关对具体案件作出的处罚结论是否适当？存不存在有失公正的情形？会不会受“人情风”、“关系网”等干扰？这些都是群众关注的热点、焦点。通过群众公议，有效破除了行政执法权的封闭运行，使行政处罚自由裁量行使过程在群众的参与、监督下阳光透明运行，使得行政执法权的行使过程和结果更具公信力。
更好地保障了人民群众和投资者的合法权益。开展行政处罚案件群众公议，首先从操作层面上保障了人民群众对行政执法的知情权、参与权和监督权，有效地避免了执法畸轻畸重的情形，较好地保证了行政执法合法、公平、公正，最大程度地维护了群众和企业的合法利益。比如，去年5月份，市环保局在一起案件中，就是在参考群众公议意见后，最终将拟罚款数额从9万元调整为5万元。
促进了社会和谐。群众公议制度引入第三方监督，增强行政相对人与执法机关的沟通互动，增进了社会对行政执法活动的了解和理解。同时，群众公议成员来自不同的社会阶层，具有不同职业专业背景，他们参与公议，有利于执法人员听取各方声音、摆脱惯性思维、弥补知识经验局限，使处理结果更合理，增强社会认同度和群众的满意度，避免和减少处罚后的矛盾纠纷、行政复议诉讼，乃至防止或纠正错案的发生，节约社会管理成本。
倒逼了执法机关的自身建设。群众公议强化了社会监督，为人民群众评判监督执法行为创造了条件，为政府改进工作带来了更大的外部动力。每一次群众公议，执法单位和执法人员都要全面准确介绍案情、接受群众公议代表对案件有关事实或法律问题的询问、质疑、审查，这就使执法人员在客观上经受一次综合素质的测试和业务大考，促使行政执法机关更加注重自身建设，进一步提高依法行政水平。去年以来，全市4个试点单位先后共开展执法业务培训达千余人次。市城管局深入开展了“创优达标”活动，所属59个基层执法单位有48个创建达标，有10个街道中队达到优秀标准；市卫生局在全省执法案卷评查中被评为优秀；市城乡建委实行简政放权，下放了181项行政处罚权，提升了执法效率。
三、几点启示
合肥探索的行政处罚案件群众公议制，是推进阳光执法、规范行政处罚自由裁量权运行的一项制度创新和生动实践。这对于推进依法行政、建设法治政府，对于做好新形势下的群众工作，对于加强党风廉政建设等多方面，都具有十分重要的意义。
推进权力阳光运行，重在提升理念、创新举措。公开透明、让权力在阳光下运行，是现代政府的重要特征。近年来，合肥在经济社会改革发展的诸多领域，都坚持以公开透明为原则，进行了一系列体制机制创新，着力破除“潜规则”，让公共权力最大限度地在阳光下运行，推行行政处罚案件群众公议制只是其中的一个缩影。推进权力阳光运行，不仅需要坚持法治至上、人民权益至上等理念，更要把理念转化为操作层面上的制度、机制和行动。只有这样，才能在建设法治政府的进程中迈出更加坚实的步伐。
推进权力阳光运行，为做好新形势下群众工作拓展了空间。新时期人民内部矛盾呈现出物质利益纠纷、价值差异、干群矛盾、利益统筹兼顾难度大等新特点，同时，广大人民群众的现代公民意识、公众参与意识、主体权利意识不断增强。在新的历史条件下，行政机关只有不断适应这些变化，创新理念、破除陈规，才能不断探索出更为有效的方式方法。开展行政处罚案件群众公议，就是充分尊重保障人民群众的知情权、参与权、监督权，并为公众参与社会事务管理积极创设途径、创新方式，通过人民群众的力量，尽可能地把各种矛盾和问题化解、消除在萌芽状态。
推进权力阳光运行，是增强反腐倡廉工作实效的重要保障。“阳光是最好的防腐剂”，公众参与是防治权力滥用的最为有效的手段，可以有效保证政府权力高效廉洁运行。各级党委、政府要抱着真诚主动接受监督的态度，为公众监督公共权力运行不断搭建平台、畅通渠道、创造条件。行政处罚案件群众公议制正是通过在行政执法机关裁决这个关键环节上，实现与公共参与的对接，让公众零距离接触监督自由裁量权的运行，进而从源头上杜绝权力滥用。（执笔：程千宜、瞿辉）