走出政府职能转变的五个认识误区

  政府职能是政府在社会中应发挥的作用与功能。随着经济、社会的发展，民众对政府的诉求也发生着变化，这就提出了政府职能转变的话题。中国的改革开放及其制度变迁是在政府主导下进行的，可以说，政府职能转变是改革开放30多年历史中的必然议题。
    界定：不仅是反映政府自身的主观诉求。在社会分殊的年代，政府组织并不是一个孤立的存在，在它周围还有市场组织和社会组织，它们构成了政府组织运转的生态环境。从理论层面上说，政府、市场和社会，它们在一定空间中相互作用与型塑，在功能互补、相互协助过程中使整个社会系统运转得有序与和谐。从这个意义上说，对政府职能的界定就不能仅考虑政府组织自身，它必须考察与判定市场逻辑与社会组织功能的发挥，分析与认定市场组织的市场失灵与社会组织的志愿失灵，在此基础上科学定位自身的职能。基于此，在中国的语境下，尽管转变政府职能都是由党政系统提出的，但它并不是政府部门的忽发奇想，也并不意味着它只反映政府自身的诉求。政府职能的转变固然能够解决行政系统内部存在的某些问题，有助于行政关系的理顺和行政能力的提升，但更重要的是，它的提出与推进也契合了市场组织和社会组织发育、成长的需要，这种来自行政系统外部的期望与压力构成了推动政府职能转变的外在动力。既然如此，在政府职能转变、重新界定政府职能的过程中，就要告别“政府职能只能由政府自身界定”的认识误区——某些地方甚至将转变政府职能搞成政府的自我设计或“自说自话”；政府要遵循政府、市场和社会合作共治的理念，通过搭建政府、市场和社会的协商、讨论平台，让其他组织的诉求能得到充分表达，在此过程中将自身的诉求与市场、社会的诉求有机地结合起来。
    内容：不是一个无差别的、固化的规定。在党的文件中，将现阶段的政府职能确定为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，这是为推进市场经济发展、建设服务型政府和构建和谐社会而对政府提出的总的要求，是所有层级政府、政府机构行为应遵循的政策导向。在这一政策导向下，不同层级的政府、不同的政府机构应该有着符合自身实际的探索和具体内容，这也是政府分部化、职能法定的必然要求。对有些政府机构，其职能可能更偏向于经济调节，特别是高层的经济管理部门，我们不能想象基层乡镇政府将其职能定位在经济调节；而对有些政府机构，特别是基层政府机构，更偏重公共服务的供给和促进社会稳定。即便是相同的政府机构，各地由于在经济发展水平和社会组织发育度上存在着巨大差别，其履职的政策举措、方式和手段等方面也有很大的不同。从这个意义上说，对于不同层级的政府、不同的政府机构，其职能并不是一个无差别的规定，其具体的职能并没有所谓的“最大公约数”；同时，由于经济、社会发展，政府及其机构的政策也在不断调整中，因而其内容也不是固化的。而在现实中，有些地方的行政部门将中央规定的“四大职能”口号化形式化，没有将其精神实质同自身的实际结合起来，简单地认为贯彻中央关于转变政府职能的精神就是将这四大职能写进本级政府、本政府机构的文件中，忽略或不愿制定符合中央精神的具体政策举措，即便有一定的政策举措，也没有及时地进行政策调整和更新。所以，地方政府要真正推进其职能转变，要在遵循和把握中央关于政府职能定位精神的基础上，重点要在政策创新、政策调整上下工夫，以此来支撑文件上的政府职能转变，须知，后者才是政府职能是否转变的重要测度。
    推进：不能仅靠基层政府的努力。在中国单一制的国家架构下，地方政府的各“条”作为其组成部门，既接受本级人民政府的领导，同时也接受上级“条”的指导或领导，通过“条”对“块”的渗透与影响保证了政令统一。这种关系被朱光磊教授称之为“职责同构”：它体现在行政机构设置上的“上下对口”和职能规定上的“上下统一”。“职责同构”对“条”“块”关系的理顺产生两个方面的不利影响：一方面对“块”来说，“块”的职责几乎无所不包，如果没有高位的部署和协调，“条”极容易把其职责范围内的事项转移给“块”，哪怕“块”缺乏相应的解决能力与资源，有时候，即使面对“条”的不作为，“块”也无可奈何；另一方面对“条”来说，“条”职能的履行需要“块”的配合与支持，如果没有有效的“条”“块”合作机制，“块”的支持与配合就容易产生机会主义。“条”与“块”的矛盾直接影响到政府职能转变的动力。从推进政府职能转变的动力结构上分析，来自行政系统自身的动力是最直接、最现实的动力，特别是上级政府或其“条”的支持，它们能为下级政府及其职能部门具体职能的转变设定空间。如果没有来自上级政府或其职能部门的支持，下级或基层政府的职能转变就不可能到位，甚至会陷入“下动上不动，越动越被动”的境地。在现实中，容易把政府职能转变仅看成是下级政府、基层政府的事，上级政府在发号施令过程中往往忽略对自身职能的反思。因而，从政府职能转变的推进路径上看，一方面要加强这方面的顶层设计，另一方面要建立起上下级政府、条块间的制度化的合作机制。唯其如此，才能在行政系统内部形成推进政府职能转变的整体合力。。

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    过程：不可能毕其功于一役。由于对政府职能的界定不能是政府的“自说自话”，它必须考察市场体系的成熟度和社会组织的自组织能力。在中国的语境中，政府不仅要做属于政府本质范围内的事情，而且还要解决市场失灵和志愿失灵的事项，因而，某一层级的政府或政府机构最后所承担的职能与市场质量、社会组织的发育度有极大的关联。由于各地方市场质量参差不齐，社会组织的数量、质量和能力千差万别，特别是市场体系的健全与制度化、社会组织的发育与成长均是一个渐进的过程，因而，政府职能不是政府想转就转，不受时间、空间的限制的。实际上，政府职能转变受到客观因素的制约，如果没有相应的承接主体，或者是承接主体没有承接能力，最后政府转移过去的职能也最终于会被收回。从这个意义上说，政府职能转变是一个渐进过程，它不可能毕其功于一役。但在现实中，一般民众，甚至是政府职能转变的推进者，多少还有一个认识上的误区，即认为政府职能转变本可一步到位，只是政府缺乏壮士断腕的决心而已。所以，要推进政府的职能转变，必须树立渐进的观点：对政府来说，一方面要注意培育市场要素、社会组织，另一方面要注意引导和规范，在此基础上根据它们的发育与成长度，把握职能转变、转移的时间与节奏，及时推进政府职能转变；对社会民众来说，要认识到政府职能转变的复杂性和渐进性，其能否真正到位并不完全取决于政府自身，它与市场质量和社会组织的自组织力密切相关。作者：罗峰 来源：学习时报

不可能毕其功于一役,不可能毕其功于一役