再造城镇化进程中的“人口制度红利”

编者按：社会管理，归根到底是对人的管理和服务，人口管理是社会管理的重要组成部分，也是社会管理赖以实施的重要前提和基础。根据中央提出“加强和创新社会管理”的总体要求，国家人口计生委成立课题组，组织有关部门和研究机构，在国家人口发展战略研究的基础上，开展了人口管理课题研究，形成了系列阶段性成果。主要探讨了经济转型、社会转型对人口管理体制带来的挑战；我国人口管理体制改革的基本方向、路径选择和可能的框架；不同地区人口管理政策的比较等内容。现分期编发，供大家参考。
    我国当前正处于人口城镇化的加速期。大规模的农村人口向城市集聚并引带大规模的人口流动，是解释我国当前多数社会发展问题的基础动因之一。科学认识这个动因，冷静应对这些问题，通过创造性的制度安排，将这一演进趋势引导到有利的方向，是我们各方面工作必须共同面对的问题。
    我国城镇化的特殊形态与制度基础
    长期以来，我国人口城镇化显著滞后于工业化，从城乡人口分布与产业结构的对应关系看，2010年底，我国常住人口的城镇化率接近50%，终于赶上了世界人口城镇化率的平均水平；但是同一年，我国的工业化率却高达40%，超出世界平均水平近一倍。按照钱纳里的世界发展模型，一国的工业化率达到30%时，城镇化率可以达到60%；工业化率达到40%时，城镇化率一般在75%以上。在相同的工业化率水平下，我国的城镇化率比世界平均水平低20个百分点以上，这种情况在世界范围内是不多见的。从城镇化与就业结构的关系看，2010年我国二三次产业就业比例为63%，按钱纳里的世界发展模型，我国城镇化率比就业结构相同的国家要低20个百分点以上。据统计，2010年我国有2.4亿农村劳动力在非农产业就业。从经济密度与人口密度的对应关系来看，受上述两方面因素影响，我国的经济集聚度远高于人口集聚度。2010年，全国地级及以上城市（市辖区）生产总值占全国 GDP的 61%，而人口只占全国的29%。长江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大都市圈目前的经济总量约占全国的35%，而人口只占全国的15%左右；在日本，东京、大阪和京都三大都市圈，经济总量占全国的 73%，人口也占到 68%。这意味着，我国的城镇化进程可以大规模地吸纳农村劳动力创造社会财富，但又使其大多停留在“流而不迁”的状态，而没有为他们支付相应的社会成本。
    特殊的城镇化道路归因于我国特殊的人口管理制度，特别是人口基础管理和福利制度。工业化的积累阶段，我国在计划经济体制下，通过农产品统购统销制度集中了土地财富，同时又通过户籍制度限制农村人口进入城镇分享工业化利益，曾创造了工业化率超过35%、而人口城镇化率不足20%的世界奇迹。工业化的高速发展阶段，我国在市场经济体制下，依然依靠户籍制度，严格区分农村人口与城镇人口、区隔土地福利与城市福利，充分享受了农村劳动力廉价无限供给条件下，全面扩大非农产业就业而无需为此支付相应城市福利成本的“人口制度红利”，创造了二三次产业国民收入超过80%、而人口城镇化率不足50%的又一个奇迹。
    显然，以户籍制度为核心，依靠农村集体土地所有制，把多数农村人口吸附于社会成本较低的“土地福利”上，大规模吸收农村劳动力在非农产业就业，并运用较强的行政管控手段，把他们及其家庭排斥在社会成本较高的“城市福利”之外，是支撑我国人口城镇化长期滞后于工业化的重要制度基础之一。这种“人口制度红利”，随着户籍制度而产生，又随着这项制度的运行而维持，也将随着这项制度的逐步失效而消失。
    新时期人口管理存在的“制度失效”
    可惜的是，产生于计划经济时代的户籍制度，以及依附于其上的人口福利制度，经过30多年的改革开放，其有效性已经大打折扣了。
    其一，“人户分离”现象的普遍化造成既有人口管理工具的失效。传统户籍制度是以人口管控为目标，依托属地制度和单位制度，附着劳动就业、义务教育、基本医疗、社会救济、计划生育、社会治安、政治选举等一系列政府社会管理功能的行政架构。这个体制几乎涵盖了政府全部的社会管理权能，维系着我国基本的社会秩序。其特点，一是对人口流动具有天然的排斥性，人口管理的固定性很强，特定地区的人口由该地区的政府负责配置相应的公共产品，责任清晰，界限分明。二是人口管控的效率较高，人口迁移后如果不能转移户籍，其身份识别和公民待遇在新的迁入地都将发生问题。在计划经济时期，这个体制的有效性是不言而喻的。但是，随着市场经济改革中人口异地迁移规模的不断扩大，“人户分离”现象大量产生，户籍管理与人口管理基本脱节，过去附着在户籍上的社会管理基础被严重削弱了。
    其二，“社会人”的大规模产生造成既有社会利益平衡机制的失效。区分农村和城市这两类不同人口，设置来源于集体所有制土地的“土地福利”和来自政府财政支付的“城市福利”这两类性质不同的社会福利体系，并通过户籍制度，将两类福利予以区隔，是我国原有平衡社会利益的有效机制。农村人口可以依据农村户籍较为均等地获得土地收益，却很少能够得到财政性的社会保障；同样，城市人口可以依据城镇户籍获得财政性的“城市福利”，却基本不能得到土地收益。这种利益平衡机制，是我国在工业化高速发展时期能够有效控制人口盲目进入城市、未造成城镇化“贫困陷阱”的基本原因。但是，随着人口迁移规模的不断扩大，离开了原有福利单位却因户籍制度的限制无法进入另一类福利体系的人越来越多，原有的利益平衡被逐步打破了，一系列新的社会矛盾大量产生。户籍制度下的社会利益分类平衡机制，已不适用于人口自由迁移条件下的社会管理。
    其三，政府公共服务职能的强化造成“管控型”人口管理体制的失效。户籍制度下的人口管理，着眼于人口的管控，以维护社会安全为主要目的，通过人口出生、死亡和迁移的登记，实现对人口的行政控制。在这种情形下，具有巨大社会能量并能够不断产生多样性管理需求的人口，必须作为一个简单的社会符号来管理，由此产生了我国人口管理体制的两个明显特点：即管理业务的单一性和管理体系的单一性。正是由于我国人口管理体制这种带病运行的状况，导致承担政府公共服务管理职能的其它行政机构，开始放弃与人口基础管理部门衔接的努力，试图各自独立开辟管理渠道和管理载体，大规模占用财政资源，不但推高了人口管理的行政成本，而且也进一步损害了人口管理的行政效率。人们普遍认为，我国现有人口管理体制不能有效支持日益复杂的人口管理需求，已成为当前最迫切需要解决的问题之一。
    必须客观地承认，现阶段我国人口管理出现的“制度失效”现象，正在日益销蚀着曾为我们经济社会发展带来奇迹的“人口制度红利”。继续维系这个制度体系所要支付的社会成本，已经远远超过了它能带来的社会收益。要创造新的奇迹，必须依靠新的“制度红利”。
    打造新时期发展的“人口制度红利”
    新的发展支撑主要来源于科技进步和劳动者素质提高。大规模地提升人口质量，高效率地形成人力资本，既是较快提高全要素生产率的基础条件，也是打造人口管理新“制度红利”的逻辑起点。我们认为，这样的人口管理体制应该具备以下几个要件。
    一是要为“优先投资于人”的战略重心提供管理保障。一个国家的人口管理体制，通常是由这个国家特定时期的行政重心决定的。我国历史上，曾出现过以军事为重心的“兵役型人口管理”、以税赋为重心的“赋役型人口管理”、以提高工业积累为重心的“管制型人口管理”。当前，人口管理的行政重心应该逐步转移到控制人口数量、提高人口质量、促进人力资本的形成上来。形成人力资本的管理因素较为复杂，一般与涉及人口数量控制、促进健康素质、文化素质和道德素质提升的行政事项相关，主要依赖生育、教育、健康、就业、迁移等公共服务管理部门。这与“管制型人口管理”主要依赖社会安全保障部门的情况有很大不同。新时期的人口管理，必须首先适应这种管理转型的需求。
    二是要为人力资本形成提供多方位的管理衔接。新的人口管理体制，必须能够支撑和衔接涉及人口发展的所有公共服务领域，其基本框架应该是：建立城乡统一、区域统一和民族统一的人口登记制度，整合人口出生、婚姻、死亡和迁移登记的相关职能；制定全国统一的国家人口发展规划及人口政策，并在国家人口发展规划指导下，制定适合地方发展需要的区域人口发展规划及人口政策；组织全国统一的国家人口立法，并在国家人口立法的约束下，建立与区域人口发展规划相适应的人口法律体系；实施全国统一的人口发展状况监测和人口统计，建立开放的全国人口信息公共平台，依法为与人口发展紧密相关的各政府行政机构、公共服务事业单位及公民自治组织提供基础信息服务。这个体系框架，着眼于人口服务，为保障人口发展与经济、社会、政治发展的协调性，通过人口统计、人口监测和人口规划，为就业、教育、医疗、养老、社会救济等社会公共服务领域提供底层管理条件。
    三是要创造人力资本有序流动的管理环境。人力资本的价值，是在与自然资源和物质资本的有机结合中实现的。有效保持劳动力的自由流动，是促进人力资本形成不可或缺的基础条件。传统的人口管理，以具体的“户籍人”为工作对象，必须尽量降低人口流动的规模和频率，为人口管控提供封闭的管理条件。而新的人口管理体制，则重在掌握人口迁移流动信息，对人口迁徙权没有内在排斥性。此外，传统的人口管理，依赖相对固定的人口户籍地，因此在行政实践中，不得不严格区分异地人口的身份，并在客观上造成公民待遇的不平等。而新体制则为实现人口发展的均等机会，着力衔接人口流出地和流入地的相关公共服务部门，必须立足于均等的公民身份，保障并持续维护居民身份的均等。
    毫无疑问，上述要件在我国人口管理的传统制度“基因”中是欠缺的。但是，我国改革开放以来，为应对大规模的人口流动，已经客观上形成了一些新体制需要的生长点，应该引起我们的重视。比如，身份证制度对户籍管理的冲击，已使户籍地管理为主转向现住地管理为主成为可能；居住证制度的探索，已使非户籍人口融入城市成为可能；流动人口城市福利保障方面的努力，已使部分公共服务项目脱离户籍的束缚，转入实有人口现住地管理；一些公共服务部门根据新形势的要求，独立建设新的管理渠道，已使部分公共服务项目实现了户籍人口与流动人口的均等化享有；社区管理对传统“街居制”日益明显的影响，已使“单位人”管理转向“社会人”管理找到了适用的管理载体，等等。这些新的生长点，有的与其它制度重叠，不够简洁；有的与其它制度衔接不够，缺乏协调；有的与其它管理渠道并行，效率不高；有的缺少法律支撑，稳定性不足。但是它们适应新的形势，体现新的原则，具有新的生命力。要充分利用我国城镇化加速的有利时机，在创新社会管理的过程中，适时推动人口管理体制的整体改革，打造我国新时期新的“人口制度红利”。