“弱乡强村”或将出现

取消农业税之后的规则变化


　　国家体制的转变、税费改革、国家与农民关系亟待缓和等三大历史性时刻的交汇，共同促成了乡镇体制改革的顺利推行。在后改制时代，中西部地区乡镇政权的财政收入，大多都只能采取国家财政转移支付的形式实现，乡镇政府的一些职能被上收到县级职能部分，还有一部分职能转移给市场来完成，自身的职能处于压力型体制下，追求对己有利的自我调适状态中。
　　税费改革以后，乡镇政权对县及其以上国家权力机构的态度是，依赖与抗争并存，这标志着在共同面临财政压力的困境下，县乡政权开始难以兼顾彼此地竭力追求和确保自身利益。在现有的财政体制下，乡镇政府必须依赖县级政府才能获得各种体制内的资源。除了国家明文规定的相对稳定且固定的财政转移支付资金外，在中央加大财政转移支付力度的新形势下，每年自上而下层层设立的各个政府部门手里，还掌握着数量巨大的针对性财政转移项目资金，而这就成为各个乡镇政权“八仙过海、各显神通”必争的资金。因此，“跑项目”才成为乡镇政府一把手首要且最能显示自己能力的任务。
　　同时，在乡镇一级，尤其是行政编制的工作人员，基本上已经完全职业化，保住饭碗的压力也始终存在。这就必然导致乡镇政府对县级政府组织的高度依赖。另一方面将下压下来的各种任务划分属性，根据事务的轻重比例有选择地做事，既不让上级抓到失职的把柄，又能使工作任务限制在自身能够承受的范围之内，从而营造必要的自我生存的有利空间。
　　作为行政体系的最末端，乡镇政府早在上个世纪90年代中后期，随着制度型权力的萎缩，不得不更多地借助熟人社会的运作逻辑，通过彰显随机应变的策略性权力，以“正式权力非正式运作”的手法，来完成各种自上而下分解而来的软硬任务。税费改革以后，乡镇政府的制度型权力进一步萎缩，对乡村社会的控制能力进一步弱化，为了在有限的资源空间内营造自我生存的有利环境，从根本上难以兼顾乡村社会在后税费时代面临的，诸如公共品供给缺乏、群体性事件增多等潜在的稳定的问题，在资源缺乏的广大中西部地区的农村，成为不折不扣的“悬浮性政权”。
　　后改制时代的乡村基层政府已经由以前的“眼睛向上盯任务、双手向下抓钱粮”，转变为眼睛和双手都向上千方百计获取资源，通过有选择地做事，营造对己有利的生存空间，在竭力争取中央和省级政府财政转移支付、改变自身合法性形象的同时，基本上不能适应新时期农村经济社会发展的需要。

　通过行之有效的体制改革，国家寄希望于乡镇政府能够在新农村建设中发挥重要的领导和服务功能，开启新时期农村改革的新航程。然而，后税费时代乡镇政府趋利性自我调适的取向，不仅不能适应国家治理转型的需要，而且也不能适应转型期农村社会正在发生的基础结构之变和农民价值观念之变，所带来的新要求。总体来说，后税费时代的乡镇政权，面临着以下三个方面的困境：
　　一是难以在农村综合改革中发挥主导性作用，尤其是难以肩负起为后税费时代的乡村社会，提供必需公共品的任务。乡镇机构改革本身就是农村综合改革的主要内容。
　　此外，在税费改革以后，乡村社会的治理性危机，正在经历由农民负担居高不下，引发转为由农村公共品供给严重不足引发。在后税费时代，农村社会更需要的是良好的社会秩序、健康的娱乐文化生活，以及农田水利、交通道路等对农民的生产生活有切实关联的公共品。原本改制后的乡镇政府被寄希望于能够为乡村社会提供必要的公共品，事实上却自顾不暇，难以兼顾。即使是呼声很大的在湖北省推行的“以钱养事”改革，也存在着诸多的不如意。乡镇政府不能为乡村社会有效地提供公共品，市场化改革后的乡镇企事业单位更是如此。
　　二是在新一轮的国家与农民关系调整中，乡镇政府很难再充当国家与农民关系的缓冲带和安全阀作用。在上个世纪90年代中后期，由于分税制改革和各种自上而下的任务层出不穷，在压力型体制下运转的乡镇政府，顾不得自身有限的财政资源限制，为了完成诸多层层分解下来的带有浓厚的“一票否决制”色彩的任务指标，不得不动用一切可能的手段，在乡村社会践行上级部门的指示。
　　三是乡镇政府存在着空耗国家财政转移支付资金和与民争利的行为，背离了乡镇体制改革的原定目标。乡镇体制改革得以推行的一个重要解释视角就是，“倒逼说”的理论分析框架。税费改革压缩了乡镇政府的财政收入空间，迫使乡村两级组织不得不推行“瘦身”导向的体制改革。可是在改制以后，乡镇政权不仅没有能够实现职能的转型，而且还运用“弱者的手段”“反倒逼”中央和省级政府，不得不加大对其财政转移支付力度，帮助其维持正常的运作。如果乡镇政府能够依靠中央和省级政府的财政转移支付，为乡村社会提供必要的公共品，在农村综合改革中，主动发挥必要而又有效的作用，自然是中央及省市政府、普通民众和乡镇本身皆大欢喜的结果。
或将进入“弱乡强村”时期


　　国家需要一个稳定而又可持续发展的乡村社会，作为进一步现代化的坚强后盾。这就需要乡村社会在“千年未有之大变局”的变动社会中，维持一个恒常有序的基础性秩序，以为城乡社会的和谐发展提供稳定的根基。所以，在后税费时代，乡村社会要稳定，民主自治制度要继续得到践行……所有这些都需要一个基础性秩序的提供者。如果乡镇政府在自我调试中，不能适应这个转变，不能为乡村社会提供常规性基础秩序，就会进入新改制时代。在这个新改制时代中，“弱乡强村”将成为一个可能的选择。
　　具体而言，“弱乡”意味着可以撤销乡镇一级的行政编制，将现有的乡镇政府及其职能分化为两个部分：一是将一部分有工作能力的行政编制的乡镇工作人员，编入县级政府行政编制，并以县级政府的名义下派到乡村社会做驻村包片干部，实行“县政乡派”改革。这部分改组后的工作人员，要转换角色成为县政府和村级组织之间的信息联络员，并成为高效的民事纠纷调解员，在村情民意和国家政策的上传下达中，实现国家与农民之间的信息畅通，满足国家治理转型的需要。在后税费时代，尤其是要充当农民对公共品需求的制度性表达渠道，将农民反映出来的需求信号，及时传导到上级政府和相关部门那里，为县及其以上政府部门，合理安排数量越来越大的财政转移支付资金，提供合理化建议。二是要将原本由乡镇政府耗费的财政资金，逐渐用于建立一支面向乡村社会的常规性警制力量，协助村级组织打击灰黑色恶势力，和农村邪教等违法违规组织和力量，净化村级民主自治的土壤，为乡村社会向现代社会的转变提供秩序保障。
　　而“强村”则既要加强党的领导，又要健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，在保证村民正当权益的基础上，强化村级组织对所在村庄的控制能力，维持乡村社会的稳定。
　　首先要将“瘦身”及“弱乡”中流失出行政体制的乡镇工作人员，充实到“强村”政策实践中去。乡镇干部基本上都是土生土长的“草根化”的“能员”干部，乡镇政权的运转，在很大程度上都是依靠这些“能员”，不断积累的经验与日益延伸的丰厚的人脉，才得以拓展其自主生存空间的。与其在改制中，将这部分乡镇工作的骨干力量推向社会，不如保留其薪酬待遇，引导其到家乡所在地的村庄转换身份成为村组干部，继续发挥其治理乡村社会的作用。
　　其次是改善国家财政转移支农资金的划拨办法，在现有的惠农政策基础之上，将新增加的财政转移资金，以村组织为单位划拨。不仅要将惠农资金落到实处，而且要通过国家的转移支付，逐步改善村级干部的形象，在实践中重树权威，从而维持或重建一个良好的村级基层组织。
　　然后还要继续推行村级民主化实践。落实《村民委员会组织法》和“一事一议”制度。只是要剥离“一事一议”制度的筹资筹劳职责，让其主要承担农村公共品需求信息的表达功能，和项目执行、管理、监督等公共品供给过程中的决策职能。
　　最后，要逐步健全村级组织工作人员工资报酬制度，在条件成熟的时候建立准公务员制度。在税费征缴年代，村组干部的报酬大多都是村庄内部消化；在后税费时代，则依靠国家有限的财政转移支付，其收入水平在绝大多数地区都远远低于外出务工农民的收入，这难免会影响其工作的积极性和主动性。因此，在吸收乡镇分流人员的基础之上，在严格贯彻落实《村民委员会组织法》的同时，逐步在村一级建立村组干部准公务员制度。与正式的国家公务员相比，主要的不同点表现在：村级组织及其工作人员是三年一换届，一旦落选就可能成为普通村民。因此，在村一级实行准公务员制度必须搞好制度创新工作。

作者：刘涛　肖…  文章来源：中国县域经济报

问题提得一针见血，措施有待检验

对乡一级政府职能转变有很大借鉴意义。

逐步健全村级组织工作人员工资报酬制度