关于“十二五”统筹城乡发展思考

统筹城乡发展，推进城乡一体化是新的历史条件下解决“三农”问题的根本举措，也是翠屏区“十二五”期间转变经济发展方式、推动科学发展的重大战略任务。宜宾市翠屏区位于四川盆地南缘，三江交汇处，长江水道东西贯通，公路铁路南北纵横，全区幅员面积1123平方公里，总人口80.3万人，是宜宾市中心城区，具有加快推进城乡统筹发展的政治优势、经济优势、文化优势、区位优势。为进一步认清形势、理清思路，笔者对翠屏区城乡统筹发展工作进行了调研思考，在认真总结“十一五”实践经验的基础上，提出“十二五”翠屏区统筹城乡发展的路径选择。

一、“十一五”翠屏区统筹城乡发展的探索

“十一五”以来，翠屏区以“城乡互动、工农互动、产业互动、文明互动”为载体，以工业强区为主导，联动推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化，城乡经济社会发展差距逐步缩小，国民经济综合实力不断增强。2010年，全辖区实现地区生产总值326.07亿元，是2005年的2.11倍，年均增长12.6％；区本级实现地区生产总值90.76亿元，是2005年的2.36倍，年均增长15.4％，占辖区地区生产总值的比重比2005年提高2.9个百分点；实现农林牧渔业总产值23.7亿元，是2005年的1.69倍，年均增长5.08％；完成地方财政一般预算收入8.45亿元，是2005年的2.79倍，年均增长22.74％。2008年，进入全省县级经济综合实力前十强，并连续两年居第七位，在川南5市39个县（市、区）中排名第一，比“十五”末上升11位。

（一）统筹城乡规划编制。在编制经济社会发展“十一五”规划过程中，把城乡作为一个整体进行统筹规划，整合城乡的资源和要素，抓好产业发展、基础设施、社会事业和生态环境建设等规划的协调、衔接，明确区分功能定位和产业发展重点，优化城乡空间布局，做到规划城乡全覆盖，促进城乡经济、社会、人与自然的协调发展。

（二）统筹城乡基础建设。按照“城乡一体、超前规划、多方投入、集中建设”的要求，充分发挥财政资金的拉动作用，通过优惠政策、优质服务，积极引入民间资本投入农村基础设施建设。新建通乡水泥路82公里，通村公路170公里；完成病险水库整治5座，渠系防渗配套268.7公里，新增耕地1.2万亩，完成5个重点场镇基础设施改造。

（三）统筹城乡产业结构。深化农村综合改革，推进农村土地承包经营权流转，大力发展城郊型农业，促进工业经济增长与壮大特色优势产业和产业优化升级相结合，推进第三产业向农村辐射。2010年，区属经济三次产业比重由2005年的24.5：27.3：48.2调整为16.0：41.1：42.9，二、三产业的支撑作用更加强劲，产业内部结构更加优化。

（四）统筹城乡社会保障。全面加强城乡医疗救助和生活救助体系建设，社会救助向农村扩展。2010年，农村养老保险参保人数达到4.3万人，农村基本医疗、生育、工伤保险参保人数达到0.92万人。“十一五”期间，累计支出城乡低保金2.14亿元，支出城乡医疗救助资金1889万元，帮助1.74万户贫困户走上致富路。

（五）统筹城乡公共服务。加大城市对农村教育的支持和服务力度，推广城乡学校结对帮扶，全区中小学由265所调整为201所，中小学布局更加优化；加快农村三级医疗卫生服务网络体系建设，新型农村合作医疗参加率90.18％；加强农村文体阵地建设，多渠道筹集资金建设农村文化体育设施，推动农村文化多元化。

二、当前面临的形势和存在的问题

进入“十二五”，翠屏区统筹城乡发展面临着良好的发展形势和机遇。一方面随着西部大开发的深入实施和翠屏区川滇黔综合交通体系的建成，东部地区资本西进、产业内移趋势更加明显。这有利于我区承接产业转移和升级；另一方面，随着川南经济区加速构建，川南经济区有望成为成渝经济区中的第三经济增长极。这有利于我区借助成渝产业扩散效应，联动推进农业产业化和新型城镇化，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。但是，在看到发展机遇的同时，我们必须清醒认识到翠屏区在统筹城乡发展过程中仍然存在问题和困难，主要表现在：

（一）思想意识存在误差。城乡统筹核心是制度改革，目的是缩小城乡差距，主体是农民。但是，从调研的情况来看，绝大多数农民对“城乡统筹”这个概念不是很清楚，往往认为只是硬化几条路、新修几条渠。

（二）农村经济水平不高。农民人均耕地少，劳动力素质不高，乡村债务较大，农业综合生产能力和竞争力不强。农业多元投入机制尚未完全形成，制约农村发展的深层次体制性矛盾依然突出。

（三）投资结构不尽合理。区级财政较为薄弱，工业反哺农业，城市支持农村的总体能力不强，农业投资占全区总投资的比重偏小。2010年，全区农业投资达到5亿元，但也仅占总投资的6.58%。

（四）政策制约因素突出。翠屏区作为宜宾市的政治、经济和文化中心，区政府职能不完备，统筹城乡发展受到税收、土地、规划、环境保护、金融等政策因素的制约。

三、“十二五”统筹城乡发展的路径选择

当前，翠屏区已经进入工业化中期阶段。未来5—10年是翠屏区二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。在这个阶段，要充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡、城乡互动的长效机制，逐步缩小城乡发展差距，促进城乡协调发展。

“十二五”翠屏区统筹城乡发展的总体思路是：抢抓新一轮西部大开发历史机遇，以转变经济发展方式为主线，以改革创新为动力，以改善民生为目的，紧密结合区情特点，立足区位优势，按照“5＋5”的工作思路，即深化五项改革（深化产权制度、财政金融体制、行政管理体制、公共服务管理制度、户籍制度改革），推进五项统筹（推进产业发展、基础设施、城镇体系、社会事业、社会保障统筹），着力在重点领域和关键环节率先突破，促进城市先进生产力向农村扩展、公共财政向“三农”倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农民覆盖、现代文明向农村传播。力争到2015年，统筹城乡、科学发展的体制机制基本建立，“三个集中”取得初步成效，城乡差距逐步缩小，经济社会实现较快发展，转变经济发展方式取得明显进展。

（一）深化农村产权制度改革，推动二三产业向农村发展。在依法、自愿、有偿的前提下，完善土地承包经营权流转办法，建立农村集体建设用地和农村房屋产权流转制度，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。重点从体制上、政策上解决城乡产业分割、相对封闭运行的双重体系和二元结构问题，带动金融资本、工商资本、民间资本和农民群众投入“三农”，促进城乡产业互动协调发展。一是壮大农业支柱。立足服务城市、服务工业，推进土地集中集约适度规模经营，全面推进“百村春风工程”，大力发展优质酿酒专用粮、早茶、生猪、蔬菜、水果等特色优势产业，全力推进南域宜长线省级新农村示范片、江南特色效益农业基地和北域环金秋湖生态农业基地建设。二是强化龙头支撑。加快李庄农产品加工园区建设，用好用足农村集体建设用地，鼓励龙头企业发展订单生产、通过技、物结合，将生产“第一车间”放在基地，实现产业集聚发展。三是拓展旅游发展空间。高规格打造李庄古镇、邱场金秋湖、凉姜九里村、赵场佛现山、思坡会诗沟等乡村旅游品牌，大力发展城郊乡村生态观光农业游、体验农业主题游和“农家乐”游，增加农业综合效益。

（二）深化财政金融体制改革，促进公共设施向农村延伸。围绕城乡经济社会发展要求，建立政府对“三农”投入的稳定增长机制，完善农业担保体系，探索农村房屋所有权、林权的抵押、担保融资办法，按照“适度超前、优化网络”的原则，全面增强基础设施对经济社会长远发展的支撑能力。一是加快农村公路设施建设。在做好宜泸高速、宜叙高速、宜昭高速、宜攀高速、宜毕高速等进出宜宾大通道各项工作的同时，立足外联公路网络，全面启动农村公路“三年大会战”，努力实现县道改造升级、乡镇互通连网、村村硬化通畅，形成城乡互通、方便快捷的公路交通网络。二是是加快水利基础设施建设。巩固完善现有水利设施，全力推进向家坝灌区、重点水源工程和“五小”水利工程建设，进一步加强病险工程及配套渠道整治，加快实施农村饮水安全工程，增强农业综合生产能力，改善场镇居民和农民生活用水卫生条件。三是加快通讯、电力、环卫等基础设施建设。加强农村通讯网络建设，提高农村和边远地区的信息网络覆盖率。全面完成农村电网改造，增强农电供电能力。结合城乡环境综合治理，加强农村清洁能源建设，完善农村垃圾、污水集中处理设施。

（三）深化行政管理体制改革，促进城镇功能向农村辐射。积极争取市一级的发改、规划、建设、国土、房管、环保等审批权委托我区执行，本着放权让利、责权相当的原则，赋予乡镇更为实地的发展决策权、收益分配权、审批管理权、综合执法管理权、允许试错权和激励约束权等权限，激发乡镇活力，加快小城镇建设步伐。一是强力推进翠屏新区开发。抓紧完善新区基础设施，扎实推进土地开发项目，打造经济发展新“引擎”。二是加强重点场镇建设。依托城郊和古镇两大优势，按照“景、城、园”联动的思路，积极稳妥推进李庄组团开发。立足城区、乡镇、中心村“三位一体”发展，高标准规划场镇和中心村，重点推进“两线一圈”内小城镇建设。挖掘远郊乡镇潜力，积极融入市域次中心。三是全面推进新农村综合体建设。按照城乡一体、功能完备、布局合理、宜居宜业的要求，综合考虑新型城镇化、特色产业、基础设施、公共服务、社会治理的总体配套协调。制定农民向集中居住区集中的优惠政策，发动社会力量参与，形成全社会支持、参与新农村综合体建设的良好氛围。

（四）深化公共服务制度改革，促进现代文明向农村传播。探索城乡教育公平机制，建立完善城乡医疗卫生体制，深化公益性文化体育事业单位体制改革，均衡发展城乡社会事业。一是均衡城乡教育事业。进一步完善“以区为主”的农村义务教育管理体制，加大城市对农村教育的支持和服务力度，落实城乡中小学一体化精细管理，大力实施中小学标准化工程，进一步改善农村学校硬件条件，优化农村中小、幼儿园教师数量和质量。二是均衡城乡卫生事业。整合城乡卫生资源，加大农村卫生投入，搞好区域卫生规划，建立健全以乡镇卫生院为核心的农村卫生服务网络，建立完善农村公共卫生事件的预防监管控制体系，确保农村各项卫生政策落实。三是均衡城乡就业服务。加强基层劳动就业社会保障公共服务平台和网络建设，建立城乡一体的人力资源市场，实现城乡就业政策、劳动力市场、就业服务和劳动用工方面的统一管理，把就业管理服务工作延伸到村、组。四是均衡城乡文体事业。加强农村公共文化阵地和体育基础建设建设，广泛开展“三下乡”活动，完善农村电影放映“2131”工程长效机制，积极构建农村公共文化服务网络。

（五）深化城乡户籍制度改革，促进社会保障向农村覆盖。实行一元化户口登记制度，取消“城镇居民”和“农村居民”的二元户口划分，统一登记为“宜宾市翠屏区居民户口”，逐步过渡到以身份证取代属地户籍管理制度，逐步实现城乡居民在社会保障等方面享有同等权利，不再实行差别政策。一是建立多层次的农村社会养老保险体系。按照“广覆盖、多层次、保基本、可持续”的方针，兼顾政府投入能力、群众承受能力和政策吸引力，扎实推进新型农村养老保险工作，力争在“十二五”实现全覆盖。二是健全农村医疗预防保健网络。转变乡镇卫生院服务模式，加强村级卫生站建设，引导、鼓励医学类毕业生到农村服务，加大农村新型合作医疗投入力度，逐步实现城乡卫生事业协调发展。三是完善农村社会救助和扶贫帮困机制。逐步提高农村最低生活保障标准，最终实现与城市最低生活保障接轨。改善集中供养五保户生活条件，提高五保户集中供养率，支持发展农村养老服务业。翠屏区政府副区长　万云江